En una entrada reciente en otro blog comenté la opinión reciente del Tribunal Supremo sobre el derecho a la intervención y la participación ciudadana. Prometí entonces que la comentaría más a fondo, pero antes, como preludio, debo comentar una sentencia del mismo Tribunal (Sociedad Espeleológica v. Junta de Calidad Ambiental), que dista mucho de la Opinión comentada en el post anterior y que obvia la importancia de la intervención en los procesos administrativos. Es importante discutir y entender esta Sentencia para entender la importancia de la Opinión en el caso Comisión de Ciudadanos al Rescate de Caimito, Inc. v. G.P. Real Property, 2008 TSPR 105. Y claro, más allá de analizar en el vacío estas opiniones o sentencias del Tribunal Supremo sobre el drecho a la solicitud de intervención, debemos estar conscientes de que en los procesos administrativos en nuestro país, lejos de propiciar este derecho, se dificulta de diversas formas, de ahí la improtancia de contar con pornunciamientos del Tribunal que enfaticen en los criterios y el rigor que deben seguir las agencias al atender las peticiones de intervención.
En primer lugar, en muchas ocasiones las agencias no contestan las solicitudes de intervención (ni siquiera para denegarlas) sino días o hasta meses después de adjudicadas o emitidas las decisiones. De esta forma, se violenta el derecho de un ciudadano a hacer valer su derecho a intervención cuando cuenta con interés legítimo. Esto como mínimo, viola el derecho de los ciudadanos a cuestionar una denegatoria a su derecho mediante revisión judicial. Por otro lado, la determinación de garantizar o no la intervención, debe tomar en cuenta la política jurídica liberal a favor de la participación que ha adoptado la ley y la jurisprudencia. Habría que decir, por ejemplo que las agencias y los tribunales deben tomar en cuenta, además, que la intervención busca convertir en parte -con todos los efectos de tal designación- al interventor y que las garantías que pueda tener un ciudadano o grupo como parte no se sustituyen con reuniones aisladas que puedan tener los jefes o técnicos de las agencias con esos grupos o ciudadanos, pues su solicitud se hace en tanto éstos buscan participar con todas las garantías de una parte en los procesos adjudicativos. La práctica de celebrar reuniones con estos grupos para luego denegar la intervención bajo el pretexto de que ya “los escucharon” o “atendieron” sus reclamos, es común. Sin embargo, esta práctica les priva de todos los derechos sustantivos y procesales que surgen a partir de su intervención.
También, sería importante enfatizar que una vez garantizada la intervención, la parte interventora tiene derecho a la notificación de todos los documentos y notificaciones en el proceso administrativo y que no procede una estipulación a puertas cerradas con otra parte sin hacer parte de este proceso a la parte interventora. Tampoco procedería, por ejemplo, que se formalicen innecesariamente los procesos administrativos, digamos mediante la aplicación estricta de las reglas de evidencia en vistas administrativas, en detrimento y con el objetivo de limitar a los ciudadanos que intervienen en los procesos y que desconocen las reglas de evidencia. Como sabemos, las reglas de evidencia no son aplicables en los procesos administrativos. Es común, sin embargo, que cuando hay ciudadanos que intervienen en procesos adjudicativos y que no pueden comparecer representados por abogados (es de conocimiento general el problema de acceso a la justicia de sectores que carecen de representación legal), los abogados de la parte querellada o la parte solicitante de algún permiso o consulta de ubicación, buscan trabas a la participación mediante a invocación de reglas propias para procedimientos ante los tribunales. Los oficiales administrativos deben estar conscientes de estos subterfugios que limitan el derecho a intervenir o participar.
Lamentablemente estos ejemplos que exponemos son ejemplos de la vida real. Los primeros dos asuntos ocurrieron en el caso de Sociedad Espeleológica v. Junta de Calidad Ambiental, Sentencia del Tribunal Supremo de Puerto Rico, emitida el 19 de mayo de 2006, CC-2004-871. Esta sentencia, emitida por el Tribunal Supremo el 19 de mayo de 2006, aunque no es precedente, ilustra muy bien la visión limitada que erróneamente puede dársele al derecho a la participación en los procesos administrativos. En muchos casos como este se toman determinaciones sobre este derecho o sobre asuntos colaterales sin siquiera elaborar una discusión sobre los principios y valores o política jurídica que deben guiar a los jueces o a las agencias a la hora de determinar si existe derecho a intervención, como en este caso. He seleccionado esta sentencia porque como veremos, es un ejemplo de cómo se pasa por alto la política pública favorecedora de la participación pública.
El caso trata de una consulta de ubicación ante la Junta de Planificación (JP). Antes de aprobar o no la consulta la JP tiene que cumplir con la Ley de Política Pública Ambiental y preparar un documento ambiental donde se discuta el impacto ambiental que tendría aprobar la consulta de ubicación. Las agencias en este caso tienen dos opciones: preparan una Evaluación Ambiental (EA) para determinar si la acción conllevaría un impacto significativo, en cuyo caso tienen que hacer una Declaración de Impacto Ambiental (DIA) o mediante la EA concluyen que el impacto ambiental no sería significativo, en cuyo caso no tienen que continuar con el proceso y por lo tanto no tienen que hacer la DIA. La diferencia es que la EA es un documento mucho menos detallado y no conlleva notificación al público, por lo que excluye la participación pública. En todo caso, es la Junta de Calidad Ambiental (JCA) quien le certifica a la agencia que propone (en este caso la JP) si una EA es suficiente o tiene que preparar una DIA, en cuyo caso se activa un proceso distinto y el público tiene la oportunidad de participar del proceso en que se evalúa, discute y considera el impacto ambiental de la acción propuesta.
En el 2001, la JP presentó ante la JCA una EA para un proyecto residencial en Peñuelas ubicado en 50 cuerdas cruzado por una quebrada y un humedal. Debido a que el área en controversia era parte de un sistema de cuevas (Cuevas Manantial el Convento), la Sociedad Espeleológica solicitó intervención ante la JCA para ser partícipe de la evaluación que hiciera la JCA sobre el impacto ambiental de la acción de la JP. Según la sentencia, la Sociedad Espeleológica “sustentó con estudios, documentos históricos, fotos y croquis, su intervención. No obstante, aún sin contestar su solicitud, el Presidente de la JCA y los técnicos de la agencia se reunieron. Es importante exponer cómo el Tribunal Supremo describe lo sucedido en esta reunión: “los portavoces de la Sociedad aclararon sus posturas y argumentos en torno a los problemas que podría representar el proyecto propuesto” (énfasis provisto).
Al día siguiente la JCA le solicitó a la JP una DIA, mediante 14 señalamientos que justificaban que en este caso en lugar de una EA se preparara una DIA. La JP pidió que se reconsiderara (valga señalar que en la práctica no es la JP quien prepara la DIA sino el proponente). Según el Tribunal Supremo, la JP incluyó respuesta a los señalamientos de la JCA y “sus propios estudios”. Todavía insatisfecha, la JCA en una segunda carta, solicitó más información, que según el Supremo, fueron discutidos en un escrito. Obsérvese que todo esto transcurre aún cuando la reglamentación dispone que si por medio de la EA se concluye que el proyecto tendrá un impacto significativo, se procederá a hacer una DIA. El que se añada información a la EA sin que se comience el proceso de la DIA evade el cumplimiento con los parámetros que establece el reglamento para el análisis en la DIA. Asimismo, al presentar información adicional pero sin requerir la DIA se esquiva el proceso de notificación y participación pública que ordena el reglamento en los casos de las DIAs. Obsérvese, además, que todo esto transcurre sin que la Sociedad Espeleológica se enterara puesto que al evadir la preparación de la DIA no se activan las salvaguardas de participación pública que contiene el reglamento para estos casos. Como último señalamiento hasta aquí, permítaseme recordar que mientras todo esto transcurre, la Sociedad Espeleológica no ha visto contestada su solicitud de intervención. Según el Tribunal, el proyecto se modificó. Lo próximo: con la información recibida por la JP, la JCA reconsideró su determinación original de ordenar la preparación de una DIA y “dio por terminada la fase de evaluación del posible impacto ambiental de la acción propuesta”. Terminado el proceso de evaluación ambiental, sin que la Sociedad Espeleológica pudiera participar, ésta acudió al tribunal de instancia por medio de un recurso de mandamus, para que se le ordenara a la JCA que requiriera la DIA conforme había determinado originalmente. La acción no prosperó pero la JCA se allanó en contestar la solicitud de intervención y finalmente, tres años más tarde, la JCA notificó a la Sociedad Espeleológica su determinación de no conceder el derecho a intervención. Los fundamentos para denegar la intervención fueron: (1) que la Sociedad no había fundamentado debidamente su solicitud; (2) que la Sociedad ya había participado ampliamente en los trámites llevados a cabo ante la agencia. El Tribunal de Apelaciones revocó esta determinación y ordenó una vista, lo que llevó a la JCA a presentar un recurso de certiorari ante el Tribunal Supremo, que da lugar a esta sentencia.
Los primeros pronunciamientos del Tribunal Supremo son cónsonos con lo que hemos esbozado aquí sobre la importancia de la participación pública en los procesos administrativos:
La LPAU establece disposiciones específicas sobre el derecho que tienen los ciudadanos afectados o interesados en actuaciones administrativas a participar en dichos procedimientos. … Tanto cuando actúan en su capacidad adjudicativa como cuando adoptan o enmiendan algún reglamento, las agencias administrativas deben salvaguardar el derecho a la participación ciudadana. No obstante, hay dos razones por las que el Tribunal considera que en este caso no procedía lo ordenado por el Tribunal de Apelaciones. Según la LPAU, el proceso para el trámite de documentos ambientales está excluido del ámbito de la LPAU y se rige por los reglamentos de la JCA, que lo catalogan en la actualidad como un proceso informal, por lo que no procede la intervención que surge de la LPAU. El reglamento de presentación de documentos ambientales, además, no concibe participación en los casos de la EA, sino en los de DIAs. Finalmente, el Tribunal concluye que “la Sociedad tuvo una participación amplia ante la JCA durante el estudio de la EA”. Para el Tribunal, bastó con que la JCA se reuniera con la Sociedad y permitiera sus comentarios y observaciones. Más aún, el Supremo arguye como fundamento que “la Sociedad no solicitó nunca una vista pública; sino que su petición fue a los efectos de intervenir en el proceso de EA”.