Comparto un excelente ensayo sobre el tema de los tribunales y los asuntos medioambientales y comunitarios. Luis José Torres Asencio y Eva Prados pasan revista sobre las decisiones del Tribunal Supremo de PR sobre estos temas y abordan la pregunta de si el Tribunal Supremo ha cerrado las puertas y limitado los derechos sociales y medioambientales. El ensayo apunta a concluir que parecería que acudir a esta institución, lejos de considerarse una alternativa para hacer valer derechos, sea un riesgo para perderlos.
El ensayo fue publicado en el semanario Claridad. Sigue en su totalidad. salud.
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Los tribunales y las luchas comunitarias y ambientales
“El derecho puede ‘agrandar’ la democracia
si se asume como emancipador”.
Boaventura de Souza Santos
Eva L. Prados Rodríguez y
Luis José Torres Asencio*
Especial para CLARIDAD
El reciente cambio en la composición del Tribunal Supremo sirve de pie forzado para una reflexión sobre el impacto que dicho foro ha tenido en las luchas ambientales y comunitarias. Una mirada panorámica a la jurisprudencia del Tribunal revela que éste no ha sido particularmente sensible a los reclamos de comunidades u organizaciones ambientales. Igualmente, algunas decisiones publicadas a partisr de la nueva composición del Tribunal sugieren que dicho Foro no sólo continuará siendo un lugar inapropiado para vindicar argumentos comunitarios y ambientales, sino que restringirá el acceso de estos sectores a los tribunales.
Marco constitucional
Conviene comenzar nuestro análisis destacando el matiz constitucional de los casos ambientales, comunitarios o ambos en Puerto Rico. En lo relativo a lo ambiental, el Artículo VI, Sección 19 de la Constitución establece como política pública “la más eficaz conservación de sus recursos naturales, así como el mayor desarrollo y aprovechamiento de los mismos para el beneficio general de la comunidad”. Igualmente, las controversias comunitarias inciden sobre derechos reconocidos en la Sección 20 del Artículo II de la Constitución, tales como el derecho a la vivienda, la salud y a un nivel adecuado de vida.
Si bien esta última Sección fue rechazada por una mayoría del Congreso estadounidense, por lo que no es parte formal de nuestra Constitución, el Supremo inicialmente entendió que la misma tenía valor en nuestra jurisdicción. Así, en Amy v. Adm. Deporte Hípico (1985), el Tribunal expresó que “[e]l destino incierto de la frustrada Sec. 20 de nuestra Constitución, late entre aquellos derechos que aunque no se mencionan expresamente en el texto, el pueblo se reserva frente al poder político creado”. Expresiones similares también se encuentran en Morales Morales v. ELA (1990), en el contexto del derecho a la alimentación, en Banco Santander v. Rosario Cirino (1990), sobre el derecho a la vivienda, y en Rodríguez v. Dpto. Servicios Sociales (1993), relativo al derecho de la alimentación de menores. Incluso, en este último, el Tribunal concluyó que el derecho a recibir alimentos forma parte del derecho a la vida.
No obstante, la ‘constitucionalización’ de los derechos comprendidos en la Sección 20 sufrió un golpe severo en García Benavente v. Aljoma Lumber (2004). Allí, por voz del ahora Juez Presidente Federico Hernández Denton, que antes había emitido la opinión en Morales Morales, el Tribunal descartó la vigencia de la Sección 20, revocando una Sentencia del Tribunal de Apelaciones que había reconocido que el derecho al trabajo formaba parte del derecho a la vida. Razonó el Supremo que la Sección fue eliminada por el Congreso y que su texto no creaba derechos sino “aspiraciones que dependían para su cumplimiento del desarrollo económico del País”. Así, pese a que inicialmente ser reconocidos, una interpretación conservadora y positivista dio la estocada final al reconocimiento de los derechos comprendidos en la Sección 20.
Algo similar ocurrió con la interpretación de la cláusula ambiental, la cual, pese a ser poco utilizada durante sus primeras décadas de existencia, cobró importancia durante los ’90. Así, en Paoli Méndez v. Rodríguez (1992), caso que involucraba una disputa sobre el acceso a un ‘ojo’ por el cual salía agua subterránea, el Tribunal expresó que la cláusula no era “un mero postulado de principios”, sino que constituía “una protección frente al Estado, la sociedad, el gobierno, e incluso el hombre, que en el mundo contemporáneo, sin darse cuenta que está socavando su propia existencia, destruye la naturaleza en aras de un materialismo y un consumismo rampante, creando desbalances sistémicos irreversibles”. Posteriormente, en Misión Industrial v. JCA (1998), en donde se cuestionaba la aprobación de una Declaración de Impacto Ambiental (DIA) para la instalación de la una planta de cogeneración de energía mediante la quema de carbón en el Barrio Jobos de Guayama, el Supremo indicó que la cláusula es “un mandato que debe observarse rigurosamente y que prevalece sobre cualquier estatuto, reglamento u ordenanza”. Sin embargo, no fue hasta Mun. San Juan v. JCA (2000), caso en que se revocó la DIA del Condado Trío, cuando, a juicio del Juez Hernández Denton, se adoptó “un criterio especialmente riguroso para revisar las decisiones de las agencias administrativas en asuntos ambientales” utilizando, en parte, la cláusula ambiental para justificar dicho estándar.
Desafortunadamente, el escrutinio riguroso de las decisiones ambientales del Gobierno duró poco, pues en los casos de PCME v. JCA (2005) y Hernández v. Centro Unido de Detallistas (2006), el Tribunal aplicó a casos ambientales el mismo estándar de deferencia y laxitud con el que examina todas las decisiones emitidas por agencias de Gobierno. Así, pese a inicialmente elaborar teorías encaminadas a dar vigencia a los derechos sociales, económicos y ambientales consignados en la Constitución, el Tribunal optó finalmente por abandonarlas.
Acceso al tribunal
La tendencia hacia un recorte al acervo de derechos y remedios a los que las comunidades y grupos ambientales pueden aspirar es también perceptible en cuanto a la aplicación de los requisitos para entablar recursos en los tribunales. Aquí, el Tribunal ha variado su interpretación de los requisitos de legitimación activa, una doctrina creada para, conforme a nuestro sistema adversativo de Justicia, asegurar que las partes que acudan al tribunal tengan un caso o controversia concreto y sumo interés en que se resuelva. Dicha reinterpretación se ha prestado para limitar el acceso al tribunal a ciertos litigantes que no pueden alegar que se les ha privado de algún derecho propietario o que han sufrido un daño particularizado, algo que suele ocurrir en casos ambientales y comunitarios.
En Cerame Vivas v. Srio. Salud (1970), en donde se cuestionaba que la inacción del Departamento de Salud ante la descarga de desperdicios a aguas costaneras en La Parguera en Lajas, y Salas Soler v. Srio. Agricultura (1974), donde se impugnaba la aprobación de un Reglamento para regir la venta, distribución y uso de venenos comerciales, el Supremo no vaciló en reconocer que los litigantes tenían legitimación activa para demandar. Razonó el Tribunal que, dada la política constitucional ambiental antes mencionada, estos casos estaban revestidos de gran interés público, por lo que “el pueblo es considerado como la parte especialmente interesada y el demandante no necesita probar que tiene interés especial en el resultado del caso”. Tal liberalidad en la aplicación de estos criterios respondía además a una tendencia hacia la flexibilización de estos requisitos en los distintos estados de Estados Unidos.
Como resultado de las antemencionadas expresiones, los requisitos de legitimación activa no representaban gran preocupación para las comunidades y organizaciones ambientales que interesaban acudir a los tribunales para cuestionar actuaciones del Estado. Tal conveniencia, sin embargo, pareció llegar a un final abrupto con la reciente opinión del Tribunal en Fundación Surfrider v. ARPe (2010). Allí, la Fundación Surfrider y sus integrantes habían intervenido en la evaluación de un proyecto residencial propuesto para el Barrio Ensenada de Rincón. Durante las vistas del proyecto, la organización alegó que era una entidad cuyos propósitos eran la conservación de océanos y la protección del acceso a playas y su Presidente apostilló que residía cerca del proyecto, que estaba afectado por un problema de distribución de agua que se agravaría con el proyecto y que el desarrollo aumentaría la densidad poblacional, rompería la armonía y alteraría las características del vecindario.
El Supremo concluyó que la Fundación y sus integrantes no tenían legitimación activa para impugnar el proyecto. Además, el Tribunal incorporó normas sobre la aplicación de la doctrina de legitimación activa en el Supremo federal para establecer que las personas que deseen impugnar determinaciones de agencias ante los tribunales deben demostrar que tienen un “interés sustancial” en el caso, y que sus alegaciones de daños sean claras y específicas, no abstractas, hipotéticas o especulativas. Como, según el Tribunal, las alegaciones de la entidad y sus miembros eran “especulativa[s] y conclusoria[s]”, las mismas fracasaron en satisfacer el estándar más riguroso de legitimación activa.
Los efectos nocivos de la reinterpretación de esta política judicial ya se están percibiendo, puesto que el Estado ha comenzado a plantear que varios casos de considerable interés público, como las impugnaciones de la eliminación de la reserva del Corredor Ecológico del Noreste y de la evaluación del Gasoducto del Norte bajo un trámite expedito y poco riguroso, deben ser desestimados por este fundamento. De hecho, en el caso del Gasoducto, el Tribunal de Primera Instancia acogió los planteamientos sobre la falta de legitimación activa de los demandantes, pese a que varios de éstos residen en terrenos que serán afectados por la construcción del proyecto y que probablemente tengan que ser expropiados.
Acceso a la Justicia
Probablemente, los reclamos comunitarios más ignorados por nuestro sistema de Justicia han sido sin duda los relacionados con los rescatadores de terrenos y su derecho a la vivienda, intimidad, igual protección de las leyes, y a un debido proceso de ley. Por ejemplo, Catalán González v. García Martínez (1975), sobre rescatadores de terrenos, dio paso a que, sin mayor explicación, el Tribunal no reconociera a residentes de la Comunidad Villa Pangola en Toa Baja derechos básicos que incluso el Supremo federal había resuelto que estaban contenidos en las cláusulas de igual protección de las leyes y debido proceso de ley, así como el derecho a la intimidad, ante desalojos forzosos sin orden judicial.
Los años ’80 dieron al País uno de los casos más lamentables en la historia de desalojos forzosos de comunidades pobres: el de Villa Sin Miedo, comunidad compuesta por 588 personas radicadas en terrenos del Gobierno en Carolina. Para facilitar su manejo del caso y prescindir de garantías procesales, el Estado solicitó que se clasificara el pleito como uno de clase sólo en cuanto a la Comunidad, pero que el procedimiento siguiera el tracto expedito. El tribunal de Carolina aceptó la solicitud del Gobierno y rechazó la de la Comunidad, que afirmaba que, precisamente por ser un caso complejo con decenas de demandados, no se podía seguir un procedimiento expedito, dado que ello le privaría de su derecho a defenderse adecuadamente en el caso. Así, en menos de cuatro meses ya se había dictado Sentencia ordenando el desalojo inmediato de la Comunidad y, pese a sus reclamos de Justicia, un panel del Supremo compuesto por los jueces Trías Monge, Dávila y Negrón García denegó los recursos presentados por la Comunidad y nunca examinó los méritos del caso. Ello culminó con la entrada violenta de la Policía a la Comunidad, destruyendo todo a su paso.
El reciente caso de Villas del Sol, una comunidad de sobre 200 familias que se enfrentó primero a la intervención violenta por parte del Estado y luego a un procedimiento atropellado de desahucio, también ejemplifica las injusticias del sistema. De manera similar a Villa Sin Miedo, el Estado solicitó y obtuvo la autorización del tribunal para tramitar el desahucio contra toda la Comunidad de manera expedita, pasando por alto varias nociones arraigadas en nuestro ordenamiento sobre el derecho a un debido proceso de ley y, más que eso, sobre el trato justo en nuestra sociedad. La situación llegó al extremo de que se dictó Sentencia contra personas que nunca fueron notificadas sobre el caso, y cuyos nombres nunca fueron incluidos en la demanda del Estado.
Otro aspecto importante e ilustrativo de los cambios o paradojas del Supremo en temas de Acceso a la Justicia es el caso especial del litigante pobre. A partir de la opinión en Molina v. CRUV (1983), el Tribunal comenzó a flexibilizar las reglas relacionadas con el pago de fianzas y aranceles de presentación de escritos, en aras de garantizar el acceso a los tribunales para litigantes insolventes. En casos de desahucio, en los cuales se exige otorgar fianza como condición para revisar una Sentencia, en Bucaré Management v. Arriaga García (1990), el Tribunal eximió de su prestación a litigantes de comprobada indigencia económica. Esta norma fue confirmada recientemente por los jueces que forman la nueva composición del Supremo en Crespo Quiñónez v. Santiago Velázquez (2009), en donde se resolvió que aun cuando no se solicite la exención del pago de fianza, una persona puede quedar exenta si surge del expediente judicial que la persona es indigente. No obstante, contrario a lo que parecía una norma clara sobre este particular, en el caso de Villas del Sol el tribunal sentenciador impuso una fianza de $100.00 por persona para que se apelaran las 70 Sentencias que dictó. Así, fue el apoyo de entidades solidarias, que prestaron $7,000.00 a la Comunidad, y no la Rama Judicial, lo que viabilizó el derecho de estas personas a apelar sus sentencias.
Además, a principios de esta década y como representación trágica de un destino (in)corrompible, varias comunidades pobres tampoco lograron proteger en los tribunales su derecho propietario frente a la ola de expropiaciones del Gobierno. Así, la amenaza del desplazamiento es constante aun para las comunidades pobres que cuentan con títulos de propiedad. Cabe recordar los casos de Santurce, en donde las comunidades pobres fueron desplazadas para construir proyectos a los que sólo un sector privilegiado de la sociedad puede aspirar; de la Comunidad Boca en Barceloneta, que lucha contra un Alcalde que, con el mayor desprecio a derechos constitucionales y con total impunidad, ha utilizado el brazo represivo del Estado para demoler estructuras de la Comunidad sin contar con autorización alguna; el de Mainé en Guaynabo, que se encuentra esperando por una decisión del Supremo luego de una intensa lucha por detener su expropiación; y el de muchas otras comunidades cuyos integrantes viven ante la incertidumbre de no saber si el Estado los desplazará del que ha sido su hogar por decenas de años.
Políticas sustantivas de Derecho Ambiental y Comunitario
Por último, aunque un examen de las expresiones del Tribunal sobre aspectos sustantivos de Derecho Ambiental y Comunitario trasciende el alcance de este ensayo, huelga mencionar que pese a que se han dado victorias importantes para el movimiento ambiental y comunitario ante el Supremo, tales como las impugnaciones exitosas de la Ruta 66, el Condado Trío y el proyecto Dos Mares, muchas de las normas y preceptos elaborados en dichos casos han sido abandonados en casos subsiguientes. Peor aún, la tendencia, ejemplificada por los más recientes casos sobre clasificación y protección de las costas, San Gerónimo Caribe Project v. ELA (2008) (sobre la clasificación de terrenos ganados al mar mediante relleno en el contexto de la construcción del proyecto Paseo Caribe) y Buono Correa v. DRNA (2009) (sobre los criterios aplicables a la definición de la zona marítimo-terrestre), parecería ser hacia la relajación de los estándares de protección ambiental existentes en nuestro ordenamiento.
Conclusión
El litigio ante el Supremo no ha sido una empresa particularmente exitosa para las comunidades y organizaciones ambientales. Si bien ello se debe a varios factores, las expresiones del Tribunal, así como su movimiento hacia la adopción de posturas más conservadoras, reflejan su disposición a favorecer intereses adversos a estos sectores. Sobre este particular, los nuevos componentes del Tribunal parecen mostrar interés por preservar y fortalecer esta tendencia a resolver de manera contraria a los litigantes ambientales y comunitarios, así como a limitar el acceso de estos sectores a los tribunales. La lección es clara: las mayores posibilidades de éxito de las luchas ambientales y comunitarias se encuentran fuera del Tribunal.
*La autora y el autor son profesores universitarios, abogados y miembros fundadores de la Asociación Nacional de Derecho Ambiental (ANDA), Inc. Para más información sobre ANDA, visite www.andapr.org.