La opinión fue emitida por la Jueza asociada Rodríguez Rodríguez, con una opinión concurrente en parte y disidente en parte de la Jueza asociada Fiol Matta. El Juez asociado Rivera Pérez concurrió con la opinión sin emitir opinión concurrente y la Jueza asociada Pabón Charneco no intervino.
El tema medular de la opinión es el deslinde de la zona marítimo-terrestre, esa área de la costa de transición entre lo marítimo y tierra adentro, que al clasificarse como tal implica que se trata de un bien de dominio público y como tal no pertenece a nadie en particular sino a todo el pueblo de PR, por ende no se permite su privatización ni exclusión de la ciudadanía, ni puede enajenarse ni es prescriptible o embargable.
De primera intención -podríamos decir- que la controversia es : ¿cuáles son los criterios que debe seguir la agencia del gobierno encargada de delimitar la zmt (en este caso el Departamento de Recursos Naturales, DRNA)?. Se espera(ba) que la opinión establezca(ciera) ‘de una vez y por todas’ los pasos y criterios que debe seguir el DRNA al llevar a cabo esa importante encomienda. No obstante, entendemos que la controversia según delimitada y atendida en este caso ante el Tribunal Supremo no necesariamente resuelve definitiva ni de forma conclusiva los asuntos que han estado en debate sobre este tema en los últimos años. Más adelante abundaré sobre esto, pero para dejar claro lo que entiendo es lo medular de esta opinión, en este breve y somero análisis pretendo: (1) exponer los hechos de este caso que delimitan la controversia que tuvo ante sí el Tribunal junto a algunos comentarios de mi parte sobre cómo se cifró la controversia; (2) lo que el Tribunal sí resolvió y algunos pronunciamientos que considero importantes en la opinión; y (3) finalmente algunas conclusiones preliminares sobre el tema.
(1) ¿Cuáles son los hechos en esta controversia?
Como en toda opinión, los hechos del caso y su abordaje delimitan en gran medida QUÉ es lo que el Tribunal estima que tiene que resolver, cuál(es) es la controversia jurídica que tiene ante sí y como consecuencia, la selección del derecho aplicable a ésta. De manera que es importante en este caso apuntar a estos hechos para ser cuidadosas en la forma en que interpretamos lo resuelto por el Tribunal y cuán definitorio es esto para lo que de aquí en adelante acontecerá con relación a los bienes de dominio-público marítimo terrestres.
Según la opinión del Tribunal (valga recalcar que para fines de este breve análisis tomo lo expuesto en la opinión y no aludo ni tomo nada sobre el expediente de la agencia o ante los tribunales inferiores), en este caso se trataba de un dueño de tres fincas que solicitó un deslinde al DRNA para construir una casa de recreo en una de ellas. El DRNA determinó que las tres fincas eran todas parte de la zmt, aunque reconoció que debido a que el dueño podía acreditar la titularidad de las fincas antes de que se adoptara la legislación española aplicable, reconocía titularidad privada sobre éstas.
El dueño impugnó la determinación del DRNA hecha mediante un mapa preliminar y solicitó un deslinde físico de los terrenos. El DRNA no realizó el deslinde y el dueño acudió al TPI mediante una acción de Mandamus para exigir el deslinde. En el TPI hubo varios incidentes en los que el DRNA aparentó argumentar que el deslinde de las tres fincas era en extremo complejo y que por las características de las fincas y según su expertise, procedía utilizar para el deslinde criterios mixtos, tanto criterios para casos en que ‘son sensibles las mareas’, como criterios que se utilizan para áreas en que las mareas ‘no son sensibles’ (e.i. modelos matemáticos y mapas que determinan el promedio de hasta donde llegan las olas en los temporales).
El TPI le ordenó al DRNA hace un deslinde físico “conforme el criterio del lugar, hasta donde el mar baña los terrenos en su flujo y reflujo, con total abstracción del criterio de las mayores olas en los temporales...” y en la orden estableció que “En este caso en particular donde las mareas son sensibles, no aplica lo relativo al caso donde las mareas no son sensibles por ende no hay que entrar en consideraciones de a dónde llegan las mayores olas en tiempo de temporal”.
En otras palabras, el TPI estableció el criterio que debía seguir el DRNA y le prohibió usar criterios para áreas de no sensibilidad, según el DRNA, pero fue más allá al determinar que tampoco podía utilizar criterios bióticos, topográficos o geográficos.
Ante esta situación el DRNA acudió ante el TA que revocó al TPI y permitió la teoría del DRNA, de utilizar criterios para lo que según el DRNA son áreas sensibles y no sensibles, y determinó que es el DRNA el que cuenta con el peritaje para esto. El dueño acudió al Tribunal Supremo.
-¿Cuáles son las controversias jurídicas en este caso?
Primera controversia: ¿sensible v. no-sensible?, criterios para uno u otro
Cómo vemos, de plano el DRNA fue el arquitecto de una particular ‘controversia’: si el DRNA puede utilizar criterios simultáneos para áreas sensibles a las mareas y áreas no-sensibles a las mareas. Esta forma de presentar la controversia limita las puertas para atender con otras miradas más amplias la que realmente es controversia perenne sobre la zmt: su definición. Es decir, la definición de zona marítimo terrestre española aplicada a PR cuenta con dos sub-clases de costas, las sensibles y las no-sensibles y la controversia en PR ha sido si esa definición de dos tipos de costas con las que cuenta España, es igualmente aplicable a PR. Pero según fue expuesta y argumentada la controversia ante el Supremo, este asunto se da por sentado, es decir, no se pone en tela de juicio si hay en PR o no dos tipos de costa como las hay en España. Por esa razón es que digo que la controversia que se lleva al Supremo, está diseñada o fue diseñada truncamente. Veamos.
La definición de zmt según la legislación española de fines de siglo 19, extensiva a PR, define zmt como el área que baña el mar en su flujo y reflujo allí ‘donde son sensibles las mareas’ y hasta donde llegan las mayores olas en los temporales donde no lo son. La controversia en todos los foros -jurídicos, científicos, ciudadanos y políticos- ha sido ¿dónde en PR son o no son sensibles las mareas? ¿acaso en PR hay dos áreas al igual que en España?; y si solo hay una, ¿cuál debería ser entonces el criterio rector si, como en todo acto de interpretación jurídica, se atempera el texto de la legislación?.
No son pocos los que con muy buenas razones esbozan que este binomio de sensibilidad v. no-sensibilidad de las mareas responde a la realidad geográfica de España, una realidad distinta puesto que cuenta con un área costera Atlántica (donde son sensibles las mareas) y un área Mediterránea (donde no son sensibles las mareas). Esto no es muy difícil de entender y ciertamente no es algo ajeno al mundo jurídico ni a la hermenéutica jurídica el que tenga que interpretarse un texto jurídico de siglos anteriores y provenientes de las metrópolis. Siendo así, en PR la definición jurídica de zmt, es necesario atemperarla a las realidades de nuestra isla, en cuyo caso, aplicaría el criterio español elaborado en la legislación española para la costa española mediterránea, que es la que tiene equivalencia con nuestras costas. Esto requeriría que al agencia con peritaje, es decir, el DRNA, siguiendo los criterios que establece su propio reglamento 4860, que dispone para atemperar la definición española a nuestra realidad geográfica, interprete correctamente y con criterios de peritaje, a qué se refiere en nuestro caso, este binomio sensibilidad v. no-sensibilidad, tomando en cuenta el contexto del cual proviene la legislación.
No obstante, el DRNA se ha aferrado a esta distinción y en el caso Blás Buono en lugar de argumentar que lo importante era precisamente dejar a un lado esta anquilosada y no-contextualizada distinción, adujo que en el caso que tenía ante sí debía aplicar criterios para ambas áreas (sensibles y no-sensibles) simultáneamente. De modo que el Supremo cifró la controversia cómodamente a partir de este argumento que no cuestionaba el binomio sensible-no-sensible, y sin pasar juicio sobre el asunto medular aquí: la adecuación histórica y contextualizada de la definición de zmt según la legislación española extensiva a PR. El Tribunal determinó que la controversia era si –dada la distinción reglamentaria entre sensible- no-sensible, el DRNA podía utilizar criterios de ambas áreas simultáneamente. Determinó que NO.
El DRNA, mientras distinga entre sensibilidad-no sensibilidad de las mareas, no puede, dice el Supremo, utilizar criterios de la segunda para deslindar la primera. Entonces, ¿Resuelve el Tribunal cuándo y cuáles son las áreas sensibles vs. las no-sensibles? No, porque así no fue que se construyó la controversia en el Tribunal conforme lo argumentado. Ciertamente, como bien expone la jueza asociada Fiol Matta, la mayoría pudo haber utilizado su misma lógica de hermenéutica que dejó claro que la legislación española había que atemperarla a las realidades de PR, para atender este asunto. Decidió no hacerlo. Aunque valga recalcar que en la nota al calce 5, citando a Horgué Baena, el Tribunal reconoce la distinción, a la que hemos hecho alusión, entre la costa Atlántica y la Mediterránea. Pero lo que sí parece insostenible es que el propio DRNA y la Procuradora no lo plantearan tal cual en su caso, puesto que esta sin duda ha sido la controversia clave por años en este tema.
En resumen, para nosotros, el Tribunal resuelve como primer punto que mientras el DRNA adopte la distinción sensibilidad-no sensibilidad de las mareas, no podrá utilizar el criterio de las olas en los temporales para áreas que el DRNA determine que son ‘sensibles’, al menos, tal y como está el Reglamento 4860 actualmente. Entendemos que en esta opinión la mayoría mantiene en las manos del DRNA la determinación de sensibilidad o no, distinto al TPI que quiso establecer este criterio. Esa prerrogativa la tiene la agencia, por eso se revoca al TPI. Si bien podía esperarse más de la mayoría en términos de su metodología interpretativa, como lo expone la Jueza Fiol Matta, que sí va sobre la controversia medular y expone un análisis contextualizado de la definición de zmt, para mi lo que resulta inconcebible es que el Estado (DRNA, Procuradora) no fuera certero en esbozar una mejor teoría jurídica, teoría que después de todo no le es ajena pues en el DRNA se conoce muy bien que esta ha sido la controversia medular y que se trata de un asunto de interpretación de una definición del siglo XIX proveniente de un contexto muy distinto al nuestro. Así, lo que tuvo ante sí el Tribunal EN ESTE CASO, no necesariamente fue un recurso sobre la interpretación de la definición de la zmt, ni de ninguna manera define tajantemente cuáles son las áreas sensibles vs. las no-sensibles en PR.
Segunda controversia: factores a tomar en cuenta para deslindar la zmt
Ahora bien, en este caso se determinó que estábamos ante unas fincas ‘sensibles’ a las mareas. Aún en áreas sensibles, la teoría del dueño fue que el DRNA no puede utilizar criterios que no sean justo el lugar hasta donde llega la marea, como por ejemplo, factores bióticos, manglares, dunas, la playa, aspectos topográficos y geográficos. El Supremo no le da la razón.
Según la opinión el DRNA está facultado a utilizar, al llevar a cabo un deslinde, aquellos factores bióticos, topográficos y geográficos, incluyendo dunas y playas (ojo, aquí playa no es sinónimo de zmt) y determinar que éstos forman parte de la zmt. La lista no es taxativa.
Esto querría decir que nuevamente se le da deferencia y confianza al DRNA para que utilizando su peritaje determine la zmt tomando en cuenta estos factores y que la llamada línea del marullo hasta donde llega la marea no necesariamente es el elemento conclusivo en la determinación de zmt. Esta determinación del Supremo es la correcta y de no haber determinado esto, entonces sí estaríamos ante una seria privatización de facto de los bienes de dominio público en el país. Me parece que el DRNA tiene ahora la responsabilidad que el mismo Supremo le enfatiza, de actuar conforme a su ley orgánica y defender y deslindar los bienes de dominio público conforme al rango constitucional que ostentan y que el mismo Supremo reafirma en la opinión. No hay excusa.
Tercera controversia: manglares, ¿son zmt? Sí.
El Tribunal resulte también que los manglares son parte de la zmt (página 48, al fin justicia para los manglares) y valga señalar que hace hincapié en que son todos los manglares aunque su influencia de la marea no sea ininterrumpida.
Pronunciamientos importantes:
Nos parece que la opinión mayoritaria tiene unos puntos muy importantes y que servirán para desarrollar pautas futuras en este tema y el tema medioambiental. He querido destacar algunos señalamientos que considero de avanzada en los temas de cómo interpretar la legislación protectora de los bienes de dominio público al amparo de la protección de rango constitucional que tienen los recursos naturales y el deber ineludible del DRNA de proteger los recursos. Estos pronunciamientos deben servir de pautas para los funcionarios de esta agencia en su día a día y en la adjudicación de controversias administrativas. Como en tantas otras ocasiones, le señalamos a esta agencia que es ella la que primariamente tiene el deber de velar a favor de los bienes de dominio público y los recursos naturales y que esa debe ser su pauta, para el supuesto desarrollo económico y otros criterios como el empleo y otras políticas públicas están el resto de las agencias, pero si el DRNA abdica a velar por el medioambiente no habrá balance posible del cual hablar. Ese fue el mandato en ley que el poder legislativo le dio y no otro. Algunos señalamientos importantes en la opinión fueron:
-página 26
“Como medio para cumplir con la política pública trazada se afirmó, entre otras medidas, la responsabilidad del Estado de “preservar los importantes aspectos históricos, culturales y naturales de nuestro patrimonio…” y “asegurar para todos los puertorriqueños paisajes seguros, saludables, productivos y estéticos y culturalmente placenteros”.
-páginas 27 y 28
“el legislador, al transferir al DRNA dichas facultades, reflejó su preocupación de que estas funciones se ejercieran en armonía con las exigencias de conservación y preservación que esta agencia viene obligada a implementar. Estimamos, pues, que tal actuación legislativa no constituyó un mero ejercicio accidental sino el reconocimiento patente de la necesidad de llevar a cabo el deslinde de esta zona en estricta conformidad con la política pública ambiental que el DRNA está obligado a implantar”.
-página 29
“el esquema estatutario vigente al momento de aprobarse el Reglamento 4860 mantenía una definición cuyos orígenes se remontan a una legislación decimonónica enfocada en la administración de la zona marítimo terrestre conforme a los intereses comerciales y económicos de la época. No obstante, la interpretación que de esta definición se realice en la actualidad debe estar, necesariamente, enmarcada en la política pública ambiental que rige en nuestro ordenamiento y exige la conservación y preservación de la zona marítimo terrestre como recurso natural de gran valor ecológico, sociocultural y ambiental”.
-página 30
“El DRNA tiene el deber ineludible de ejercer las facultades que ostenta concernientes a esta zona, entre ellas su deslinde, de manera cónsona con la política pública ambiental que rige en nuestro ordenamiento”.
-páginas 30 y 31
“el Reglamento 4860 señala que la definición vigente responde a intereses imperantes en otro contexto histórico y social por lo cual “no satisface la realidad natural, ni exigencias contemporáneas de conservación, preservación y saneamiento…” el DRNA afirmó la necesidad de atemperar expresiones legales históricas con realidades naturales y científicas contemporáneas”
-páginas 42 y 43
no debemos circunscribirnos a un análisis relativo a la génesis de la definición de la zona marítimo terrestre bajo el fundamento de que ésta se mantiene en nuestro ordenamiento según se configuró en la legislación decimonónica. Limitar nuestro análisis a dicha dimensión textual e histórica tendría el efecto impermisible de soslayar la política pública ambiental actual establecida por la Constitución de Puerto Rico y firmemente reiterada por la Asamblea Legislativa.
-página 43
“No podemos resolver esta controversia a espaldas de la política pública ambiental dispuesta en la Constitución de Puerto Rico, cuando esta Alta Curia ha reiterado que su expresión constituye un mandato para todos los componentes del Estado. Tampoco podemos resolver la controversia que nos ocupa ignorando que la Asamblea Legislativa ha reafirmado con vigor la necesidad “crítica” de la más eficaz conservación de nuestros recursos naturales, imponiéndole a las agencias del Estado el deber de implementar, administrar e interpretar sus leyes y reglamentos de forma que se asegure el cumplimiento con la misma.
Coincidimos con el DRNA en que el alcance que le atribuya dicha agencia a la definición de la zona marítimo terrestre debe, necesariamente, atemperarse a las necesidades de conservación y preservación de la misma, pues de lo contrario su actuación contravendría la política pública cuya implementación le encomendó la Asamblea Legislativa”.
-página 45
“Al considerar las definiciones que el Reglamento 4860 provee para los rasgos topográficos y geográficos que deben considerarse al deslindar la zona marítimo terrestre, identificamos que comparten el elemento de que son formaciones naturales que dependen de la acción directa, aunque no ininterrumpida, de la marea o el agua del mar. El elemento común entre los espacios enumerados es que éstos -con excepción de las playas y las dunas- calificarían como “terrenos bajos que se inundan” por acción directa de la marea o del agua del mar. Por su parte, las playas y las dunas constituyen otros factores tan estrechamente vinculados a la zona marítimo terrestre que deben ser considerados al momento de determinar sus límites. Así lo estableció el DRNA al aprobar el Reglamento 4860, ejerciendo su conocimiento especializado”.
El Tribunal resuelve:
“Al aplicar lo expuesto al presente caso, resolvemos que el DRNA no puede utilizar simultáneamente los criterios de “el mar en su flujo y reflujo” y “las mayores olas en los temporales” al delimitar la zona marítimo terrestre en los terrenos del peticionario pues ello implicaría ir en contra de su propia reglamentación. Más bien, le corresponde al DRNA determinar si los terrenos del señor Buono Correa son sensibles a las mareas, en cuyo caso deberá utilizar los criterios pautados para dichos casos y no recurrir al criterio de las mayores olas en los temporales. Este último criterio se reserva para las costas de Puerto Rico donde las mareas no son sensibles”.
Concurrente-Disidente Jueza asociada Fiol Matta
-hace la distinción entre la costa Atlántica y la costa Mediterránea de España a los fines de atemperar la interpretación de zmt a PR y aplicaría un análisis contextualizado de la definición de zmt.
-“la interpretación de la ley y del reglamento no debe hacerse ignorando la vulnerabilidad de las costas, lo expuestas que quedan las comunidades costeras a los riesgos naturales y el deber del estado de prevenir la pérdida de vidas y propiedades. Interpretar la definición de zona marítimo terrestre de otra forma sería permitirle al estado poner en riesgo la seguridad física y económica de todos nuestros ciudadanos. Las herramientas legales para implementar las estrategias que protegerían al país se integran a través de la buena planificación y de los ejercicios de interpretación a tenor con este deber del estado”.
-“Las herramientas legales para implementar las estrategias que protegerían al país se integran a través de la buena planificación y de los ejercicios de interpretación a tenor con este deber del estado. Entre los reglamentos que viabilizan la implementación de la política pública está el Reglamento para el aprovechamiento, vigilancia, conservación y administración de las aguas territoriales, los terrenos sumergidos bajo ésas y la zona marítimo terrestre, del DRNA, supra, y los reglamentos de planificación sobre la zonificación de la zona costera y de acceso a las playas y sobre áreas especiales de riesgos a inundación. Estos esfuerzos ofrecen oportunidades para incorporar las consideraciones de protección a las comunidades costeras, vidas, propiedades y los mismos recursos naturales que nos sirven de infraestructura verde para amortiguar la fuerza de los fenómenos naturales que frecuentemente azotan la isla”.
(3) Conclusiones
Para algunos, especialmente para los sectores de científicos y expertos en oceanografía y otros activistas ambientales, la opinión del Supremo da al traste con el argumento que se ha enfatizado por años en el sentido de que la definición de zmt española del siglo XIX es urgente atemperarla a las realidades de PR sobre sus costas y la llamada sensibilidad de las mareas. En PR lo que existen son micro-mareas, no existe el fenómeno de las costas del Pacífico y del Atlántico de gran retirada del mar producto del alza en las mareas, que es a lo que se referían los españoles cuando establecieron el criterio jurídico de ‘mareas sensibles’. En nuestro caso, el criterio aplicable a nuestro fenómeno de mareas es el criterio que los españoles jurídicamente llamaron no-sensible, por lo que aplicaría sería, según la definición española, el criterio de las olas en los temporales. Los expertos reconocen esto, sin embargo, la agencia con peritaje en PR no ha sabido como jurídicamente atemperar esta realidad a la interpretación jurídica.
A falta de actuación legislativa que aclare y ante la inhabilidad de la agencia de darle una mejor y más experta interpretación jurídica al asunto, como la ley orgánica, la LPAU, las doctrinas y la misma jurisprudencia le reconoce, se esperaba que fueran los tribunales quienes reconocieran, mediante un sano ejercicio de hermenéutica y metodología adjudicativa, quienes atendieran esta controversia desde el campo jurídico. No lo hicieron y de ahí las frustraciones y desilusiones. Tampoco el DRNA ni el Estado mediante este litigio u otros en los que ha tenido oportunidad, ha sabido llevar bien el planteo ante los tribunales. En Blás Buono, en puro formalismo jurídico, el Tribunal no tuvo ante sí esta controversia pues nunca pasó juicio sobre LA DEFINICIÓN de la zmt y la dicotomía sensibilidad o no-sensibilidad al interpretar LA LEY y su aplicación a PR, sino que se cifró en los criterios para el deslinde de uno y otro caso según el Reglamento 4860.
¿Qué queda entonces? Cabría argumentar que en efecto al reconocer tal cosa como áreas ‘sensibles’ tal y como el DRNA lo ha aplicado hasta el momento, lo que se hace es de facto privatizar la zmt porque bajo el criterio de las micro mareas es poco lo que sería de dominio público. No obstante, habría que decir que la misma opinión le hace claro al DRNA que el reglamento le permite tomar en consideración otros factores, incluyendo las dunas y LAS PLAYAS, para deslindar la zmt en las llamadas áreas de sensibilidad. En cuanto a las otras, valen los otros criterios, incluyendo los modelos matemáticos computadorizados y aunque se mencionan ‘los acantilados’, lo que no tiene ningún fundamento científico, lo cierto es que al momento todavía el DRNA tiene la facultad y es la agencia con el peritaje y con la deferencia de los tribunales para determinar los criterios de sensibilidad o no.
Queda todavía intentar para un buen argumento jurídico en el que en efecto se plantee ante los tribunales la necesidad de atemperar la definición de zmt a nuestra realidad isleña y oceánica y no descarto que en su momento los tribunales puedan tener certeramente ante sí esta controversia fuera de toda duda. Queda en manos de los abogados del estado hacer los planteamientos jurídicos pertinentes o en todo caso, las comunidades, como lo han hecho hasta ahora seguir interviniendo y buscando remedios y acceso a la justicia. Finalmente, y siempre enfatizamos en esto, queda la vía que en nuestro sistema político debería ser la principal y a la cual no debemos renunciar, la vía legislativa, a nuestros representantes exijámosle lo que nos deben hace mucho, una verdadera Ley de Costas que seriamente atienda las necesidades de un país-isla como el nuestro.
éft-27.dic.09
XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX
