A. El Derecho al Acceso a los Documentos Públicos
No hay duda que el derecho a participar será totalmente soslayado sin que se garantice el derecho constitucional al acceso a la información pública. El Derecho a participar requiere de una política amplia a favor de poner a disposición del público los documentos ante las agencias. Como veremos, el derecho al acceso a la información se considera de carácter constitucional[1], pero el carácter público de documentos como los documentos ambientales surge, además, de leyes especiales como la Ley de Política Pública Ambiental y la Ley de Arena Grava y Piedra, entre otras. Así por ejemplo, el vínculo entre una política de participación ciudadana y este derecho surge claramente de la ley orgánica de la Junta de Planificación que ordena a esta agencia “fomentar la participación de la ciudadanía en el proceso de planificación de Puerto Rico”[2] y para esto la Junta deberá promover la comprensión pública de sus procesos y “proveer a la ciudadanía de toda aquella información necesaria que coloque a todo ciudadano en una posición de igualdad para su participación efectiva en los procesos de planificación.”[3]
Como adelantamos, este derecho al acceso a documentos públicos se ha interpretado como un derecho fundamental pues es corolario del derecho a la libertad de expresión y a la reparación de agravios. El estado, pues, no puede restringir este derecho a no ser mediante una justificación de imperativo interés público. El Tribunal Supremo ha dejado claro la importancia del acceso a la información: “el acceso a información constituye un componente importante de una sociedad democrática en donde el ciudadano puede emitir un juicio informado sobre las actuaciones del gobierno”. Soto v. Giménez Muñoz, 112 D.P.R. 477 (1982).
Sobre este derecho, el Código de Enjuiciamiento Civil establece que “todo ciudadano tiene derecho a inspeccionar y sacar copia de cualquier documento público de Puerto Rico, salvo lo expresamente contrario dispuesto en ley”.[4] Asimismo, la Ley de Documentos Públicos, 3 L.P.R.A. 1001(b), define un documento público como: “ todo documento que se origine, conserve, o reciba en cualquier dependencia del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de acuerdo con la ley o en relación con el manejo de los asuntos públicos”.
No obstante, es conocido que en la práctica existen muchas trabas para los ciudadanos tener acceso a los documentos públicos. En muchos casos esto se debe al proceso, es decir, las agencias les dan una cita para ver los expedientes semanas más tarde de su solicitud, en el mejor de los casos y en el peor de los casos no responden su solicitud de acceso a los expedientes. En otros casos, el costo de fotocopiar documentos es tan alto que al ciudadano promedio se le hace imposible lograr copia de éstos. No obstante, la práctica más preocupante, en tanto antijurídica, es cuando la agencia priva directamente al ciudadano de acceso a los documentos sin norma o justificación jurídica para tal exclusión. En muchos casos la respuesta que obtienen los ciudadanos de las agencias es que lo que solicitan son “documentos internos”. No obstante, en muchos casos se trata de documentos públicos y de casos en que nada justifica un interés apremiante del estado de negarle el acceso a éstos. El siguiente caso ejemplifica una práctica común que se ha adoptado recientemente en las agencias para privarle a ciudadanos de las opiniones técnicas o de expertos de las agencias sobre la adecuacidad de proyectos, precisamente cuando estas opiniones son contrarias a los proyectos y ponen de manifiesto que la aprobación de los proyectos fue contraria a la determinación de las agencias.
Se trata de caso Oficina del Procurador del Ciudadano v. JCA[5]. En este caso el Procurador Ambiental del Ciudadano solicitó a la Junta de Calidad Ambiental (JCA) copia de la evaluación del técnico de la agencia en el caso donde se impugnaba la DIA de un proyecto turístico-residencial, el proyecto Costa Serena en Piñones. La JCA denegó copia del documento e indicó que se trataba de un documento "interno". El Procurador del Ciudadano acudió al tribunal mediante una acción de mandamus para que la JCA le entregara copia del documento. En este caso, el Juez ordenó que la JCA entregara copia del memo y resolvió que el informe es un documento público y no es confidencial: “Dicho informe debe ser considerado como parte del expediente de la Declaración de Impacto Ambiental junto con las otras determinaciones de las demás agencias gubernamentales y estar disponible para el público y para la entidad demandante”.[6]
Los fundamentos de la sentencia se resumen en un punto principal: el derecho al acceso a la información pública es fundamental. El Juez concluyó que “el principio de publicidad de los documentos ambientales y transparencia en los procesos que permea en la totalidad de la ley (se refiere a la Ley de Política Pública Ambiental) se apoya también en otros deberes establecidos a toda entidad gubernamental cuando se le ordena utilizar los principios de prevención y cuando las decisiones de las agencias estén revestidas de dicha acción, no solamente deben ser públicas sino informativas y democráticas”.[7] Vale la pena citar algunos de los casos citados en esta sentencia sobre el derecho al acceso al a información:
1. Sobre la importancia del derecho al acceso a la información: “En una sociedad que se gobierna a sí misma, resulta imperativo reconocer al ciudadano común el derecho legal a examinar e investigar como se conducen sus asuntos, sujetos sólo a aquellas limitaciones que impone a mas urgente necesidad pública”….Si el pueblo no está debidamente informado del modo en que se conduce la gestión pública, se verá coartada su libertad de expresar, por medio del voto o de otra forma, su satisfacción o insatisfacción con las personas, reglas, y procesos que le gobiernan.[8]
2. Sobre la posibilidad de que el estado limite el derecho a los documentos públicos: “Hoy día la secretividad en los asuntos públicos es excepción y no la norma”.[9]
3. Sobre la lesión al derecho constitucional al acceso a la información: “Cuando el Estado injustificadamente impide al ciudadano inspeccionar un récord público, lesiona su derecho fundamental a estar informado. Derecho a su vez inherente y necesario para el ejercicio efectivo de los derechos constitucionales de libertad de expresión, asociación y de pedir al gobierno reparación de agravios”.[10]
En este caso, el tribunal de instancia concluyó que el documento solicitado fue preparado por una oficina que es parte de la JCA y se trata de un documento que cae bajo la definición de documento público y no está calificado como documento confidencial, según el reglamento de la JCA para el trámite de los documentos ambientales. Y es que así debe ser, en tanto no existe razón válida en Derecho para clasificar ese documento como un documento confidencial y en tanto dicha interpretación restrictiva que hacen las agencias priva a la ciudadanía de tener acceso a la forma en que se toman las decisiones por parte del ejecutivo. Como vimos, el principio a proteger es aquél que busca que la ciudadanía pueda estar informada sobre lo que acontece y justifica o no las acciones del gobierno, y así poder ejercer sus derechos constitucionales. Esto es aún más relevante, si como vimos, las agencias del Ejecutivo, llevan acciones de carácter cuasi-adjudicativo o cuasi-reglamentario por parte de “expertos”, funcionarios no fiscalizados ni electos y la única forma mediante la cual la ciudadanía puede mirar de cerca estas actuaciones y subsanar las contradicciones democráticas que esto plantea, es mediante el acceso a los documentos que recogen el quehacer de esos expertos. El fundamento de que esos memorandos son de carácter interno se aparta de los principios que subsanan las contradicciones democráticas del Derecho administrativo y no se justifica ni bajo nuestros principios constitucionales ni bajo la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme o la Ley de Política Pública Ambiental. Todo lo contrario.
De otra parte, ya antes hemos analizado que el derecho de participación ciudadana se ve seriamente afectado por la práctica de las agencias de privarles del acceso a los documentos de los expedientes. Más aún, habría que apuntar que el derecho de revisión judicial también se ve lacerado puesto que de interpretarse que los memorandos de los biólogos y otros técnicos de la Rama ejecutiva son documentos confidenciales, resultaría prácticamente imposible impugnar las determinaciones de las agencias puesto que los tribunales revisan bajo la doctrina de deferencia a la determinación de la agencia y sólo si su determinación resulta en un claro abuso de discreción y no está basada en el expediente administrativo, el tribunal intervendrá con la determinación de la agencia. Si los ciudadanos que impugnan las determinaciones de las agencias no tienen acceso a los memorandos preparados por quienes el derecho considera "expertos", ¿cómo entonces se presenta prueba de que la determinación de la agencia fue arbitraria y caprichosa? Ese razonamiento nos llevó a criticar fuertemente la decisión del Tribunal Supremo en Hérnandez v. Centro Unido de Detallistas[11] en que si bien el Tribunal Supremo no dice que el memorando de unos biólogos no era un 'documento público', consideró que en ese caso, el memorando no era parte del expediente administrativo y no pasó juicio sobre la discrepancia entre lo reflejado en el memo y la determinación del jefe de agencia.
En resumen, considero correcta la decisión del tribunal de instancia en este caso y me parece que debe darse a conocer para evitar la práctica de las agencias de privar a los ciudadanos de documentos que son públicos y por ende de su derecho al acceso a la información y de su derecho a la participación pública.
[1] Véase E. Rivera Ramos, La Libertad de Información: necesidad de su reglamentación en Puerto Rico, 44 Rev. Jur. UPR 67 (1975).
[2] 23 LPRA 62(v)
[3] Id.
[4] 32 LPRA 1781
[5] KJV2007-1588 (Sentencia emitida por el Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de San Juan el 15 de noviembre de 2007)
[6] Sentencia,supra nota 83.
[7] Id, en la pág. 2.
[8] Id, en la pág. 3., citando a Ortiz v. Bauermiester, 152 DPR 151 (2001).
[9] Id, en la pág. 3., cita directa de Santiago v. Bobb, 117 DPR 153 (1986).
[10] Id, en la pág. 4, cita directa a Ortiz v. Bauermeister, supra nota 86.
[11] Véase E. Fontánez Torres, Derecho Ambiental, 76 Rev. Jur. UPR. (2007).
