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10.4.11
La igualdad (entrevista a Marcelo Alegre)
Transcribimos la entrevista hecha por el periódico argentino Clarín, al constitucionalista argentino Marcelo Alegre.
Marcelo es profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires y de Palermo y ha sido profesor visitante en las Universidades Pompeu Fabra, de Chile y Puerto Rico. Fue asesor del Consejo para la Consolidación de la Democracia, consultor de la UNESCO, la Oficina Anticorrupción y becario, junto a Carlos Nino, del Centro de Estudios Institucionales. Además, Marcelo es uno de los fundadores de Igualitaria, Centro de Estudios sobre Democracia y Constitucionalismo y participante activo del SELA (Seminario Latinoamericano de Teoría Política y Constitucional.
Aquí su blog. Sigue la entrevista.
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“Hay que abandonar la idea de que una sociedad igualitaria es chata y gris”
La democracia le da forma a una idea igualitaria de concebir la sociedad en la que toda persona tiene derechos y sabe que cuenta con ellos. Las privaciones aparecen, entonces, como formas de humillación que echan raíces en las instituciones. Marcelo Alegre, discípulo de Carlos Nino -jurista clave en nuestra transición de la dictadura a la democracia-, estudia las esferas de la igualdad advirtiendo la potencia de la política democrática para construir situaciones que reviertan la brecha creciente de recursos y oportunidades en nuestra sociedad, realizando el ideal igualitario.
¿La igualdad es una noción vacía? ¿Qué significa, como desafío, para nuestra sociedad?
La igualdad parte del reconocimiento de que, desde un punto de vista imparcial, todos los seres humanos son igualmente valiosos. Como el Estado debe ocupar ese rol imparcial, no puede privilegiar el éxito de ciertas personas o grupos por encima del de otros. En el pensamiento político contemporáneo esta idea más abstracta se complementa con otras dos. Primero, que las desventajas que no se deben a decisiones voluntarias deben ser compensadas o atenuadas. Segundo, que una sociedad igualitaria debe evitar las relaciones opresivas, explotadoras o humillantes. Lejos de ser una noción hueca, la igualdad requiere políticas transformadoras para remover desventajas involuntarias, igualar oportunidades y eliminar trabas discriminatorias como el racismo, el sexismo, o las castas socioeconómicas.
¿Por ejemplo? La igualdad de oportunidades requiere que nadie quede desaventajado en salud o educación por tener menos ingresos, y respaldaría la reintroducción del impuesto a la herencia que derogaron Videla y Martínez de Hoz. La igualdad de género condena el efecto explosivo para las mujeres de las inequidades en las familias y en el trabajo, y justificaría llevar el cupo femenino a los partidos, los sindicatos y las empresas.
En política, todos parecen estar por la igualdad. ¿Pero no habría que diferenciar la posición que no cuestiona los aspectos materiales de la que busca la igualdad en el plano socioeconómico? Para entender los debates sobre la igualdad sirve preguntar cuáles desigualdades son aceptables y cuáles no. Todos repudiamos las desigualdades políticas y civiles, ejemplificadas en prácticas como la esclavitud, las formas más groseras de discriminación racial, religiosa, étnica. Pero hay un segundo tipo de desigualdad que invoca menos resistencias, pero que es profundamente injusta. Es la desigualdad socioeconómica, marcada por la estructura social en la que nos toca nacer, o desigualdad de clase. Son las desventajas que padece una niña o un niño solamente por el hecho ajeno a su voluntad de haber nacido en un hogar empobrecido. Ella o él son absolutamente inocentes pero están condicionados a crecer con menor seguridad, educación, o salud que el resto. Un Estado que respeta a todas las personas por igual debe atacar esa desigualdad estructural. El ideal igualitario es el de una sociedad de clase media, que comparte la calle, el transporte, la escuela y el hospital. Es inconsistente confinar el ideal de la igualdad a una protección contra la discriminación religiosa o sexual y ser indiferentes a las desigualdades de clase.
¿Atacar la pobreza siempre implica resolver la desigualdad?
No. Existen experiencias, como en Chile, de políticas exitosas en la disminución de la pobreza y la indigencia, al mismo tiempo que acrecientan la desigualdad. Muchas familias pobres entran a la clase media y unos pocos ricos se hacen super millonarios. Pero en el largo plazo, la desigualdad influye negativamente en el patrón de desarrollo, en la seguridad pública, en la calidad de la política, etc. Por encima de todo, una sociedad que genera desigualdad institucionaliza la injusticia.
¿Una posición igualitarista debe respetar que el más ambicioso, el que más arriesga, trabaja y tiene más talento, pueda acumular más? ¿Estaría en contra de la competencia y la acumulación de capital?
Un esquema de salarios iguales para todos enfrenta un problema enorme. Si todos ganáramos lo mismo por hora de trabajo, todos preferiríamos los trabajos más agradables. El Estado debería forzar a la gente a tomar ciertos trabajos. Como esto es inaceptable por respeto a la libertad, un esquema igualitario debe dejar en pie ciertos incentivos, en la forma de retribuciones diferenciales. Pero las desigualdades que favorecen a los más productivos o los más esforzados son sólo tolerables en tanto beneficien a los peor situados (este es el Principio de Diferencia de John Rawls) y en la medida que no se desmadren. Hay una razón de peso para mitigar las desigualdades, aun las vinculadas a factores en teoría legítimos como el esfuerzo o la ambición personal: ellas se trasladan a las familias, y de esa manera, a los niños y niñas. La desigualdad en la niñez es injustificable.
¿Cómo buscar la excelencia?
Hay que abandonar la idea de que una sociedad igualitaria sería una sociedad gris, uniforme y chata. La excelencia en las ciencias y en la cultura (de Houssay a Gardel, de Borges a Milstein) floreció en épocas de mucha mayor igualdad que hoy. Si el efecto inmediato de una mayor igualdad es desterrar la pobreza, el impacto en la excelencia sólo podría ser positivo a través de la incorporación a la ciencia o el arte de millones de talentos hoy desperdiciados.
Contra la igualdad se ha dicho que nivela para abajo, que entra en conflicto con la libertad y que es una racionalización de la envidia. ¿Son razonables estas objeciones?
No. La igualdad no destruye la riqueza sino que exige que se distribuya con justicia. Ni es enemiga de la libertad. Por el contrario, procura que todos disfrutemos de una libertad real y que tengamos recursos iguales para enfrentar las contingencias que amenazan a la libertad y al bienestar. La igualdad no es una manifestación de la envidia. Envidiar es desear que al otro le vaya mal sin que necesariamente eso mejore nuestra situación. La igualdad es otra cosa, exige que todos tengan la oportunidad de prosperar.
¿La igualdad radical sería la pesadilla narrada en un cuento de Kurt Vonnegut, en el que bailarinas bellas y ágiles deben usar máscaras y pesas, neutralizando su encanto?
Esta idea pesadillesca de la igualdad es la que supone que igualar es nivelar para abajo. La igualdad asume que la libertad de todos es igualmente valiosa y procura dotar de recursos a los más castigados por la estructura social y económica, no dañar al resto.
¿Cómo concebir la igualdad: como un bien en sí o un instrumento? Antes que instrumento de la política es su fundamento, su “virtud soberana”, en palabras de Ronald Dworkin. Nadie se atreve a negar que el Estado debe igual respeto hacia todas las personas de quienes reclama obediencia. Pero los partidos discrepan en sus concepciones de la igualdad: qué medidas concretas demanda ese principio. La igualdad es el escenario compartido y el motivo central de las diferencias políticas.
Entre las esferas de la igualdad se halla la educativa. Preservar el relegamiento de los chicos nacidos en hogares pobres a través de una educación de baja calidad es una práctica institucional humillante, ¿no lo cree? Sin dudas. Los chicos de familias empobrecidas no tienen derecho solamente a una educación de igual calidad que el resto. En realidad el Estado debería invertir más en los sectores desaventajados, para contrapesar las desigualdades de cuna. El Estado federal, responsable del acceso al derecho a la educación, debería “salir a la cancha” como lo hizo con Sarmiento, creando miles de jardines de educación inicial para educar desde los 45 días de vida hasta los cuatro años, un período crucial para el desarrollo humano (eso además daría un fuerte apoyo a las madres). También es un porcentaje muy bajo el de jóvenes que llega a la Universidad, y con un sesgo social muy marcado. La baja probabilidad de que un chico pobre logre ser un universitario es una medida dolorosa de la profundidad de nuestra desigualdad.
Además, nuestro sistema impositivo transfiere recursos de los pobres a los mejor situados.
Un fenómeno bien estudiado en la región es el de la doble regresividad de nuestros Estados: los pobres pagan más impuestos que los ricos y además reciben del Estado menos que los ricos. ¡Sería sorprendente que esto no condujera a niveles de desigualdad crecientes! Ahora bien, muchos economistas “progresistas” son permisivos con la regresividad impositiva, bajo la necesidad de no desfinanciar a los Estados. Pero la regresividad es una forma grave de explotación. Si a los que menos tienen y más necesitan encima se les hace contribuir más que a los sectores aventajados, la única explicación es que se está aprovechando su debilidad política.
¿La pobreza es un problema que deben atender los economistas? ¿No es una violación de los derechos humanos?
Hace muchos años que la pobreza es evitable. Durante el 99% de la historia de la humanidad la pobreza era fruto de la injusticia pero también de la escasez, ya que no había recursos suficientes para todos. Estamos acostumbrados a pensar la pobreza desde aquella realidad. Pero hoy hay suficiente para todos, por lo que la pobreza sólo puede explicarse como un caso de desigualdad extrema. En la medida en que la pobreza es el resultado de instituciones injustas, y que ataca la dignidad, es una violación de derechos humanos. En términos jurídicos la pobreza priva a las personas del acceso a la educación, a la salud, a la seguridad, y las hace vulnerables a tratos discriminatorios, al racismo, la xenofobia y la explotación laboral, situaciones todas que constituyen también violaciones de derechos básicos.
Copyright Clarín, 2011.
29.12.10
El triunfalismo de mercado en nuestras vidas
En el 2009 Michael Sandel ofreció una serie de conferencias (Reith Lectures), tituladas 'A New citizenship'. En éstas abordaba, entre otras cosas, la necesidad imperiosa de cuestionar el triunfalismo del racionamiento de mercado en cada una de las facetas de nuestra vida. Todo lo vemos y lo analizamos, aún sin percatarnos, con la racionalidad de la eficiencia, de si las decisiones son o no costo-beneficiosas, de si conviene o no en términos de optimizar 'los recursos'. Esto, como bien apunta Sandel, no solo lo hace 'el mercado' en las dinámicas de consumo, sino que en nuestra cotidianidad, hemos adoptado sin más esta forma de dirimir nuestras controversias. El debate público, el poco que hay, apunta en esta dirección, en todos los problemas que confrontamos. ¿Y qué tiene de malo este análisis? ¿Por qué no debe ser así? Es eso precisamente lo que aborda Sandel, uno de los filósofos políticos contemporáneos más seguidos. Esa lógica que impregna ya no solo la economía de mercado sino a la sociedad misma en prácticamente todos los ámbitos de nuestra vida, no es la mejor en todas las circunstancias y, lo peor, nos priva de cualquier aspiración a discutir y deliberar democráticamente sobre la valoración que le damos o deberíamos darle a los diferentes asuntos en la sociedad que vivimos.
El proyecto universitario y las discusiones sobre éste, aún desde adentro de los sectores que componemos la comunidad universitaria, no ha estado exento de este embate. Así, ha sido poco o ninguno el cuestionamiento sobre la implantación de los criterios de mercado aplicados a muchos ámbitos y programas académicos, las políticas educativas, la toma de decisiones respecto a la ubicación de los pocos recursos con que contamos. La crisis que enfrentamos no es solo presupuestaria y en todo caso este ámbito de la crisis (el presupuestario) no lo resolveremos desde la lógica de los economistas ni aplicando las fórmulas de la contabilidad. Tendríamos que, como apunta Sandel, comenzar y avanzar hacia una discusión sensata sobre la valoración del proyecto universitario, una valoración más allá del utilitarismo rampante que nos atraviesa.
Habría que estar más atentos y atentas para identificar cómo es que hemos normalizado sin cuestionamiento esta forma de racionalizar los eventos y los asuntos que acontecen en nuestra cotidianeidad. Cómo formamos opiniones, proponemos y debatimos bastante homogéneamente, dentro de este marco. Es este asunto el que atiende Michael Sandel en su serie de conferencias. Algunas las he colgado ya en blog pero creo que sus planteos hay que internalizarlos más y tomarlos más en serio para llevarlos a la práctica. Resumo muy arbitrariamente la segunda de sus conferencias titulada 'Markets and Morals' (9 de junio de 2009, disponible en la página de la BBC) en la que explica el problema que nos presenta "the age of market triumphalism".
[…]
A new politics of the common good isn’t only about finding more scrupulous politicians. It also requires a more demanding idea of what it means to be a citizen, and it requires a more robust public discourse - one that engages more directly with moral and even spiritual questions. And so in the course of these lectures, I’ll explore the prospect of a new citizenship and I’ll be asking what a more morally engaged public life might be like.
A new politics of the common good isn’t only about finding more scrupulous politicians. It also requires a more demanding idea of what it means to be a citizen, and it requires a more robust public discourse - one that engages more directly with moral and even spiritual questions. And so in the course of these lectures, I’ll explore the prospect of a new citizenship and I’ll be asking what a more morally engaged public life might be like.
If we’re to reinvigorate public discourse, if we’re to focus on big questions that matter, questions of moral significance, one of the first subjects we need to address is the role of markets, and in particular the moral limits of markets. Which brings me to the topic of this first lecture. We’re living with the economic fallout of the financial crisis and we’re struggling to make sense of it. One way of understanding what’s happened is to see that we’re at the end of an era, an era of market triumphalism. The last three decades were a heady, reckless time of market mania and deregulation. We had the free market fundamentalism of the Reagan-Thatcher years and then we had the market friendly Neo-Liberalism of the Clinton and Blair years, which moderated but also consolidated the faith that markets are the primary mechanism for achieving the public good. Today that faith is in doubt. Market triumphalism has given way to a new market scepticism. Almost everybody agrees that we need to improve regulation, but this moment is about more than devising new regulations. It’s also a time, or so it seems to me, to rethink the role of markets in achieving the public good.
…
[Ejemplo 1 (Sandel ofrece varios ejemplos del contexto estadounidense)]:
Or consider the vexed issue of immigration policy. Gary Becker, the Nobel Prize winning free market economist at the University of Chicago, has a solution: to resolve the contentious debate over whom to admit, the US, he says, should simply set a price and sell American citizenship for 50,000 dollars, or perhaps 100,000. Immigrants willing to pay a large entrance fee, Becker reasons, would automatically have desirable characteristics. (LAUGHTER) They are likely to be young, skilled, ambitious, hardworking; and, better still, unlikely to make use of welfare or unemployment benefits. (LAUGHTER) Becker also suggests that charging admission would make it easier to decide which refugees to accept - namely those sufficiently motivated to pay the price. Now you might say that asking a refugee fleeing persecution to hand over 50,000 dollars is callous. So consider another market proposal to solve the refugee problem, one that doesn’t make the refugees themselves pay out of their own pockets. An American law professor proposed the following: that an international body assign each country a yearly refugee quota based on national wealth. Then let nations buy and sell these obligations among themselves. So, for example, if Japan is allocated 20,000 refugees per year but doesn’t want to take them, it could pay Poland or Uganda to take them in. According to standard market logic, everyone benefits: Poland or Uganda gains a new source of national income; Japan meets its refugee obligations by outsourcing them; and more refugees are rescued than would otherwise find asylum. What could be better?
There is something distasteful about a market in refugees, even if it’s for their own good, but what exactly is objectionable about it? It has something to do with the fact that a market in refugees changes our view of who refugees are and how they should be treated. It encourages the participants - the buyers, the sellers and also those whose asylum is being haggled over - to think of refugees as burdens to be unloaded or as revenue sources rather than as human beings in peril. What this worry shows is that markets are not mere mechanisms. They embody certain norms. They presuppose, and also promote, certain ways of valuing the goods being exchanged. Economists often assume that markets are inert, that they do not touch or taint the goods they regulate. But this is a mistake. Markets leave their mark. Often market incentives erode or crowd out non-market incentives.
[Ejemplo 2:]
Let’s go back to the case of cash for kids who make good test scores. Why hesitate to pay a child for getting good marks or for reading a book? The goal, after all, is to motivate the child to study or to read, and the payment is an incentive to promote that end. Economics teaches that people respond to incentives, and while some children may be motivated to read books for the love of learning, others may not. So why not use money to add a further incentive? Economic reasoning would suggest that two incentives work better than one, but it could turn out that the monetary incentive undermines the intrinsic one, leading to less reading rather than more, or to more reading in the short-run but for the wrong reason. On this scenario, the market is an instrument but not an innocent instrument. What begins as a market mechanism becomes a market norm. The obvious worry is that the payment may habituate children to think of reading books as a way of making money, and so erode or crowd out or corrupt the intrinsic good of reading.
…
My general point is this. Some of the good things in life are corrupted or degraded if turned into commodities, so to decide when to use markets, it’s not enough to think about efficiency; we have also to decide how to value the goods in question. Health, education, national defense, criminal justice, environmental protection and so on - these are moral and political questions, not merely economic ones. To decide them democratically, we have to debate case by case the moral meaning of these goods in the proper way of valuing. This is the debate we didn’t have during the age of market triumphalism. As a result, without quite realising it, without ever deciding to do so, we drifted from having a market economy to being a market society. The hope for moral and civic renewal depends on having that debate now. It is not a debate that is likely to produce quick or easy agreement. To argue about the right way of valuing goods is to bring moral and even spiritual questions into public discourse. Is it possible to bring moral and religious disagreements into public life without descending into intolerance and coercion? That is the question I’ll turn to in the next lecture. Thank you very much.
28.9.10
¿Por qué defender la participación ciudadana contra la expropiación?
Ante la afrenta contra las comunidades a quienes se les quiere privar de los mecanismos de participación ciudadana disponibles para paliar el poder de los municipios que busca desplazarlos, nos hacemos la pregunta:
¿Porqué la necesidad de un diseño institucional que permita la participación ciudadana en el ejercicio de la facultad del Estado de expropiar?
La enmienda que se discute en estos días a la Ley de comunidades especiales persigue eliminar la garantía de participación ciudadana que estas comunidades lograron en el año 2004 mediante la Ley 232. Diversas comunidades lograron aprobar esta ley que les garantiza participar en la toma de decisiones y deliberar sobre los aspectos que inciden en el ejercicio del poder de expropiación de los gobiernos municipales cuando este poder les afecta. Se trata de una limitación que tienen los municipios para que no abusen del poder de expropiación que se les delegó y para que además de cumplir con los requisitos constitucionales de uso público y justa compensación, tomen en cuenta el cómo ese poder afectadirectamente y de manera especial a esas comunidades que son después de todo pequeñas propietarios con muy poco poder económico y que producto de las reglas del mercado y de los procesos de elitización de lso espacios quedan fuera de las ciudades y pierde no solo sus títulso deproiedad que mucho les costó tener, sino además, su cohesión comunitaria. Además de la participación mediante referendum por parte de la comunidad afectada, la Ley 232 exige que la Asamblea Legislativa apruebe una resolución convalidando el poder de los municipios a expropiar.
Ahora bien, una pregunta de carácter conceptual y de política pública resulta inescapable: ¿porqué, si una favorece un concepto de propiedad que no sea absoluto, si una aboga por que el ordenamiento adscriba una función social de la propiedad que le permita al Estado (1) regular la explotación a mansalva de la propiedad por parte de un propietario (e.g. regulación ambiental), y (2) tener la posibilidad de expropiarle a propietarios individuales cuando se trate de un beneficio social y para un uso público (i.e.) para fines de justicia social, como explicar que una defienda trabas al poder de expropiación del Estado? ¿Acaso no está bien, diría una, que el Estado pueda intervenir con propietarios corporativos e individuales, que tienen grandes cantidades de tierra, como en los años 40, para lograr una redistribución más equitativa de la tierra? ¿Acaso no favorece una un ordenamiento que no tenga una concepción tan y tan absoluta y explotadora de la propiedad que se niegue la posibilidad de regular el uso de terrenos mediante planes de uso de terrenos o limitaciones para fines de protección ambiental?
¿Qué sucede que la misma gente que aboga por que el Estado regule a los grandes propietarios en el uso de sus terrenos e invoca una función social de la propiedad, por otro lado tiene que defenderse de ese Estado que parece dejar quieto y no intervenir con las grandes corporaciones en el uso irrestricto de su propiedad pero persigue a los pequeños propietarios de barrios y comunidades con el poder de expropiación del Estado; ese Estado que es voraz a la hora de quitarle títulos a los pequeños pero abdica expropiarle a los grandes para el logro de reservas naturales protección de recursos naturales y corredores ecológicos?
La respuesta es que hay propietarios y hay propietarios. Estamos ante una aplicación desigual de las políticas del Estado y del uso de su poder de razón: se protege al propietario económicamente poderoso y se condena al de la casita de barrio para darle al grande. Es la contingencia misma de las políticas del Estado a favor de quien más control y capital de las relaciones de mercado tiene. De ahí que nos veamos obligadas y obligados a salvaguardar mecanismos de participación y limitación como aquellos de la Ley 232 que intentan remediar esta dinámica desigual en la aplicación del ejercicio del poder de Estado.
El cuadro se complica si, además, de mirar cómo estas políticas desiguales no son solo en términos de desigualdad económica sino que también tienen implicaciones desiguales en términos de género. Recordemos que la pobreza tiene rostro de mujer, lo que requiere, además de develar el porqué esta contingencia conveniente en el uso del poder de expropiación afecta de manera particular a las mujeres.
En los últimos años he atendido los temas de las políticas propietarias desde la filosofía política y más reciente mediante una mirada de género. En dos de mis últimas publicaciones expongo algunos de los datos que fundamentan lo antes dicho. Hay varias razones que sirven de contexto histórico y de análisis jurídico para defender los mecanismos establece la Ley 232. Aquí resumo algunos de los aspectos de ambos artículos con miras a contribuir a la discusión sobre el impacto que tiene la enmienda que la Legislatura y el Gobernador quieren aprobar para dejar desprovistas a las comunidades especiales de los mecanismos de participación ciudadana y porqué la importancia de que sea derrotada esta medida.
(1) La contingencia de las políticas propietarias: un examen de los supuestos de la teoría política propietaria en los contextos de justicia social y medioambientales puertorriqueños,[1]
1. El análisis histórico/crítico de las políticas de expropiación y de regulación de la propiedad en los contextos puertorriqueños, a saber, la reforma agraria, los procesos de industrialización y planificación, la crisis medioambiental y de vivienda, y problemas más recientes como el desplazamiento de comunidades y la privatización de la costa arrojan luz sobre la forma en que los gobiernos han cambiado las normas y el tratamiento de los propietarios según la filosofía del Estado adoptada. Un análisis crítico nos permite abordar la relación de las políticas propietarias subyacentes con los conflictos actuales de justicia social, pobreza, desigualdad, problemas medioambientales y el desplazamiento de comunidades de la ciudad.
Rivera Santiago v. Cobián Chinea, 69 DPR 672 (1949). A esos efectos señaló:
el concepto moderno del derecho de propiedad dista mucho del que conocieron los autores de la Constitución [se refiere a la de los Estados Unidos]. Hoy nadie califica de sagrado el derecho a la propiedad como ocurría frecuentemente en el pasado siglo. Hoy la propiedad tiene una función social que es la de servir a la sociedad y no exclusivamente a su dueño. … En el nuevo concepto el privilegio individual queda supeditado al interés social.17
No obstante, en 1952, cuando se adopta nuestra Constitución bajo el esquema del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, estos pronunciamientos no se adoptan oficialmente y no existe nada en nuestra Constitución relativo a la función social de la propiedad. Más bien, se adopta la teoría política de Locke referente a la propiedad que ya había adoptado la Constitución estadounidense. Así, en el Artículo II, sección 7 de nuestra Constitución, se establece como un derecho fundamental el disfrute de la propiedad, similar al Artículo V de la Declaración de Derechos de los Estados Unidos. De igual forma, el Artículo II, sección 9 establece que:
“No se tomará o perjudicará la propiedad privada para uso público a no ser mediante el pago de una justa compensación y de acuerdo con la forma provista por ley”.
Pero es en ELA v. Rosso, donde el Tribunal expone más directamente que en PR el ordenamiento recoge una función social de la propiedad:
[N]uestro país no se ha quedado atrás en el pensamiento moderno de la utilidad social de toda la propiedad, pública y privada, que ha de servir primeramente al interés y al bien común. En muchos aspectos de esa utilidad social, nuestro Pueblo se ha anticipado, o ha penetrado más profundamente, como ha ocurrido en otros pueblos. Basta mirar la legislación vigente en nuestros estatutos y códigos. 95 DPR 501, 534-535 (1967).
4. En 1978, en Richards Group v. Junta de Planificación de Puerto Rico, 108 DPR 23 (1978). Véase además, en este misma línea Sociedad de Gananciales v. González Padín, 117 D.P.R. 94 (1986), el Supremo alude a la función social de la propiedad y atiende preguntas como: ¿cuál es el significado de la propiedad privada en nuestro ordenamiento? y ¿qué derechos acarrea y en qué circunstancias? El Tribunal alude a la necesidad de que la extensión de estos derechos y el grado al que tienen que ceder frente a otros valores dependen de las circunstancias de cada controversia. Pero señala lo siguiente:
El concepto “propiedad” no posee un contenido estático. Representa una idea que históricamente se ha distinguido por su extraordinaria fluidez…. Desde hace varias décadas [la] visión absolutista y petrificada de la propiedad ha venido cediendo”.
5. Tanto Rosso como Richards, constituyen precedentes. Sin embargo, como veremos, las políticas públicas adoptadas y el discurso predominante, sobre todo en controversias sobre el medioambiente y planificación del uso del suelo, dista mucho de estos pronunciamientos. Todo lo contrario, cuando se trata de imponer limitaciones para el control del uso del suelo o la contaminación, en la práctica no se toma en cuenta esta noción propietaria según interpretada por el Tribunal Supremo.
Por otro lado e irónicamente, la limitación a favor del interés público (alegado interés público) sí resulta muy fuerte cuando se trata de propietarios de un nivel socioeconómico muy pobre o vulnerable. Este es el caso de la proliferación de expropiaciones a comunidades pobres. De ahí que mientras se alude a que hay que proteger el derecho a la propiedad privada de contratistas como Paseo Caribe, los contructores que enfrentan protestas, los propietarios de terrenos en áreas de la Reserva Natural de Patillas, los dueños de terrenos que son parte del Corredor Ecológico, se le niegue protección a propietarios igualmente con derecho a la protección de su propiedad privada en las comunidades especiales del Municipio de Guaynabo, San Juan o Barceloneta, por decir los ejemplos que mayor atención han provocado.
Es decir, mientras el gobierno se restringe de aplicar las políticas de la función social de la propiedad en nuestro país a los propietarios que desaparecen nuestras costas, construyen sobre bienes de dominio público y se oponen a la adopción de un Plan de Uso de Terrenos, ese mismo gobierno amplía sus tentáculos en el ejercicio de las facultades de expropiar pero solo contra comunidades pobres.
6. En Puerto Rico, a fines de la década del 30 y principio de la década del 40, se implantaron las políticas del Nuevo Trato rooseveltsianas y con éstas, medidas y legislación para subvencionar obra pública y fondos federales, pero también medidas para atajar algunos del los problemas sociales más acuciantes. Entre estos programas se implantaron las primeras medidas de repartición de tierras. JAMES L. DIETZ, HISTORIA ECONÓMICA DE PUERTO RICO 124-125 (Yvette Torres Rivera trad., Ediciones Huracán 1989).
Para paliar la crisis económica y social, se encomienda un estudio que luego se conoce como el Plan Chardón y que diseñó las políticas públicas de índole económica y social que luego implicarían la repartición de tierras y se convertiría en el plan de gobierno del Partido Popular Democrático (PPD). Como parte del Plan Chardón se recomendaba atajar el dominio absoluto de los monopolios ausentistas azucareros y promover el crecimiento del capitalismo local. La política de Tugwell, al menos en discurso, era que el gobierno no sólo tenía el deber de proteger los derechos a la propiedad privada, sino que le correspondía establecer un balance entre esa propiedad, los derechos y el bienestar de la sociedad en general. Para ese momento, ya el PPD elaboraba su programa de Pan, Tierra y Libertad y una de sus principales promesas era “devolverle la tierra a aquéllos que la trabajan”. Con el nombramiento de Tugwell junto al programa del PPD, se le daría marcha a la reforma agraria que se aludía serviría dos propósitos: restarle poder a las compañías azucareras ausentistas; y contribuir a la justicia social y a la transformación económica.
Esta reforma, que básicamente consistió en la implantación de la limitación de los 500 acres, se haría viable a través de la Ley de Tierras de 1941. La política de expropiación era entonces dirigida a utilizarse contra las grandes corporaciones ausentistas que tenían más de 500 acres de tierra. El preámbulo de la ley establecía: “Es política del gobierno de Puerto Rico que cada persona que trabaje la tierra sea dueña de la tierra que le provee el sustento.”La Ley de Tierras disponía:
Es parte integrante del propósito moral, de dignidad y libertad económica … el facilitar los medios para que desaparezca de Puerto Rico la clase de "agregados", o sea de trabajadores agrícolas esclavizados por el hecho de no ser dueños ni siquiera del pedazo de terreno donde tienen sus hogares; y a tal efecto la Legislatura declara el derecho fundamental humano de todos los seres que viven exclusivamente de trabajar la tierra, de ser por lo menos dueños de un pedazo de tierra que les sirva para levantar sobre él, con la entera inviolabilidad que garantizan las leyes al hogar del ciudadano, su propio hogar, libertándolo así de coacciones, y dejándolo libre para vender su trabajo en negociación justa y equitativa. Ley de la Autoridad de Tierras. Ley núm. 26 de 1941. Exposición de Motivos, pág. 7. 28 LPRA 241 (1941).
Según su exposición de motivos y el texto de la ley, el objetivo era remediar la inequidad en la distribución de la tierra y paliar la pobreza extrema de cientos de miles de ciudadanos rurales. La Ley de Tierras contemplaba los siguientes mecanismos: (1) el establecimiento de una Autoridad de las Tierras de Puerto Rico, que se encargaría de poner en práctica la reforma agraria mediante la expropiación;43 y (2) la distribución de las tierras mediante repartición de parcelas a los agregados para vivienda, la repartición a agricultores pequeños para producir alimentos de autoconsumo; y las fincas de beneficio proporcional, que serían arrendadas por el gobierno a agricultores para la producción agrícola, cuyo propósito era que el estado mantuviera la titularidad y se dividieran los beneficios entre los arrendatarios y los obreros.
Según Dietz, la repartición de las parcelas contribuyó a que se destruyeran las relaciones servilistas que aún existían con algunos terratenientes. La exposición de motivos de la Ley revela la situación y la visión sobre los agregados:
Es evidente, por tanto, que la concentración de tierras ha creado en esta Isla una situación social grave, poniendo la más valiosa fuente de riqueza bajo el dominio de grandes intereses, entre los cuales descuellan los absentistas. La gran masa de agricultores y trabajadores sufre una situación desesperante, tendiendo los primeros a convertirse en simples peones y éstos en mendigos, viéndose miles de familias convertidas en agregados, o sea, siervos sin derecho ni control alguno sobre el pedazo de tierra que da cabida a su hogar.
Dietz nos señala que ni la Ley de Tierras ni la reforma en sí misma tuvieron como resultado una reducción en la dependencia económica de la isla en la producción de azúcar. Aunque tímida y limitada, la reforma y las políticas de los años treinta y los cuarenta se habían gestado bajo un nuevo concepto del Estado, distinto al del ideario liberal del siglo XIX. El Estado actuaba bajo la premisa de que no debía ser neutral en el juego económico y vio la necesidad de impulsar medidas para favorecer a los pequeños. Esto, como es evidente, cambió.
7. Pero una vez entrado el proceso de industrialización, el problema de la pobreza cambia su rostro, de una pobreza rural agraria a una urbana. Los pobres habitan entonces en las áreas periféricas vulnerables y no aptas para vivienda, como manglares, caños (por ejemplo, el Caño Martin Peña), en laderas de montañas y áreas costeras muy cerca del mar. Casi la mitad de San Juan estaba ubicada en estas áreas. Linda Colón, estudiosa del tema de la pobreza en Puerto Rico, señala que para estos años se intensifican las condiciones deplorables ya que aún con el crecimiento, hay un sector que queda atrapado en la pobreza, ya sea por sus pobres salarios o porque no consiguen empleo.
8. En los sesenta, la expansión industrial se paralizó, la industria liviana desapareció, y el Estado desatendió los problemas sociales como el desempleo, la pobreza en la ciudad y la crisis de vivienda. Esto provocó una segunda ola de emigraciones. También veremos en estos años una crisis aguda en el problema de la vivienda, que hizo patente la grave situación que enfrentaban los grupos desaventajados. Esta crisis genera uno de los movimientos sociales más importantes de Puerto Rico: el movimiento de rescates de terreno. La política pública fue el uso de la represión del estado mediante el uso más patente de la violencia. Pero producto de la realidad de esta crisis y de que los rescates continuaban como acción sociale, en 1975, se aprobó la Ley núm. 132 de 1ro de julio que atendió de manera fragmentada la situación y legalizó los rescates ocurridos antes de 1973, mediante la otorgación de títulos de propiedad. Muchas comunidades provenientes de rescates y otras que aunque no provenían de rescates se hicieron de sus títulos por otras circunstancias, se aprovecharon de esta legislación y, claro está, del clientelismo de políticos que por muchos años repartieron títulos de propiedad.
A pesar de que a partir de la década de los cincuenta y los sesenta Puerto Rico obtuvo un crecimiento económico vertiginoso y logró un proyecto de inversión en las áreas de educación, proyectos de vivienda e infraestructura, no logró hacer cambios significativos en los niveles de pobreza. Hoy día el 48 por ciento de la población vive bajo los niveles de pobreza. La desigualdad, por su parte, alcanza niveles muy preocupantes y es mucho más pronunciada que la de los Estados Unidos. Aún cuando el por ciento de titularidad privada de viviendas ha aumentado, ya por vía de adquisición y compraventa independiente o por vía de la otorgación de títulos, el aumento en el número de familias que necesitan vivienda y los niveles de desigualdad y pobreza que enfrentan, se señalan como factores importantes de la crisis. Un amplio sector aún no tiene las condiciones para acceder al mercado de viviendas.
El poder de expropiación del Estado, por otra parte, no se usa a los fines mismos de la Ley de Tierras, tampoco bajo las mismas premisas de ELA v. Rosso, sino todo lo contrario, contra los más vulnerables y para favorecer a quienes ya cuentan con capital para 'desarrollar' viviendas de alto costo. Es de conocimiento general que muchas de aquellas familias que han logrado título de propiedad y que se encuentran en áreas costeras o en centros urbanos son desplazadas por el mercado y por las lógicas de costo-efectividad, por vía de compraventa o expropiaciones. Como muestra de notas periodísticas, véase, KEILA LÓPEZ ALICEA, Cónclave contra la expropiación, EL NUEVO DÍA, 13 de octubre de 2007; KEILA LÓPEZ ALICEA, Emplazamientos alarman a Vietnam, EL NUEVO DÍA, 23 de septiembre de 2007; THE ASSOCIATED PRESSS, Solidaridad Comunitaria, EL NUEVO DÍA, 7 de octubre de 2007;Para sacarnos de aquí nos tienen que matar, EL NUEVO DÍA, 29 de octubre de 2007; SHARON DÍAZ RÍOS, Resistencia vecinal a abandonar Mainé, EL NUEVO DÍA, 31 de marzo de 2007.Sobre algunas estrategias que han creado comunidades que se enfrentan a estas expropiaciones, véase, MYRTA MORALES, No me des el pescado, enséñame a pescar, Derecho y Pobreza, Seminario en Latinoamérica de Teoría Constitucional y Política (SELA 2005), págs. 187-202.
9. La Propiedad: el protagonismo propietario liberal conservador. Uno de los denominadores en los últimos años ha sido el refuerzo, sobre todo, desde el punto de vista discursivo, de una concepción del derecho de propiedad casi absoluta. Las controversias de justicia social y medioambiente al día de hoy entrañan, como protagonista jurídico y político, el derecho de propiedad en su vertiente más conservadora. Así, la mayoría de las controversias se atienden exclusivamente como un asunto de titularidad privada y se parte de la premisa de que quien es dueño puede hacer irrestrictamente lo que desee, sin mirar las consecuencias sociales de sus actos, y bajo la premisa del señorío propietario más absoluto.
Este parámetro, tiene sin embargo una contingencia particular, pues si bien la mayoría de las veces el gobierno decide no limitar el desarrollo privatizador por razones fiscales y jurídicas (asunto ciertamente debatible); en el caso de comunidades propietarias pobres como Santurce y Mainé, el gobierno utiliza hasta el máximo de su poder para poner en manos privadas sus propiedades.
Hoy día las comunidades con menos recursos económicos, aunque propietarias, se enfrentan a las medidas utilitaristas de revitalización, que no toman en cuenta ni sus valores comunitarios ni culturales ni los elementos de injusticia que representa su desplazamiento de la ciudad, lo requiere un replanteo de los mecanismos y salvaguardas legislativas para la protección de esos pequeños propietarios que si bien antes podían ser beneficiados por el buen uso del poder de expropiación, hoy día son perjudicados de manera arbitraria y avasalladora por éste. Otra vez: las premisas del poder de expropiación de ELA v. Rosso y de las expropiaciones al amparo de la Ley de Tierras ya no son las premisas del poder de expropiación que utilizan los municipios quienes tienen poder de expropiar luego de la Ley de Municipios Autónomos.
De ahí la importancia de reconocer las condiciones de desigualdad que han enfrentado a lo largo de nuestra historia ciertos sectores que hoy día a pesar de ser propietarios no se les protege de la misma forma en términos de política pública como se protege a los grandes. No hay coherencia en la adopción de política pública. Como diría Ronald Dworkin, no hay integridad en la adopción y aplicación del Derecho.
El Derecho de propiedad o de los derechos reales, juega un papel importante en la condición de desigualdad, pobreza y las relaciones de poder que enfrentan las mujeres por lo que resulta importante que, más allá de un análisis positivista e incluso crítico, el Derecho de Propiedad así como la normativa y la jurisprudencia en esta materia sea vista y deconstruída a través de estas metodologías.
La falta de acceso a la propiedad a principios de siglo por parte de los sectores trabajadores empobrecidos, la imposibilidad de acceso a una vivienda digna para gran parte de la población –que llevó a muchos a ocupar terrenos ajenos– una crisis ambiental producto de una desregulación de la explotación propietaria, y el desplazamiento de comunidades pobres, aún aquellas que contaban con títulos de propiedad, por vía de la expropiación, todas estas controversias, tienen en común una concepción de la propiedad que avala o fomenta que se implanten medidas con consecuencias para los sectores con menos poder, y mucho peor para el caso de las mujeres.
Este parámetro propietario, como vimos allí, ha tenido un elemento de contingencia y subjetividad, pues, si bien la mayoría de las veces en que el Gobierno decide no intervenir con el señorío propietario –es decir, con propietarios con poder económico y gran capital– lo cierto es que en el caso de propietarios o propietarias pobres o pequeñas, la filosofía política propietaria y su concepción jurídica cambia y el gobierno utiliza su poder de expropiación o regulación para poner en manos privadas sus propiedades. En síntesis, no habría forma de analizar las políticas propietarias y la fortaleza y protección de la propiedad en el ordenamiento, sino a través de una mirada a los y las protagonistas que son propietarios o se ven excluidos de la posibilidad de serlo. Se trata entonces de las dinámicas de poder que circundan a quien accede o no al esquema propietario, entendiéndose, el de la propiedad privada.
-¿Cómo se sitúan las mujeres frente al Estado en cuanto a la filosofía política propietaria que se adopte en determinado momento?: ¿Le conviene a la situación de la mayoría de las mujeres empobrecidas, trabajadoras, o víctimas de la violencia de género, una política que reconozca la función social de la propiedad? ¿Estarían en mejor situación la mayoría de las mujeres con una filosofía libertaria de la propiedad que deje que sea el libre mercado el que dicte el acceso de éstas a la propiedad privada, a la vivienda? ¿Es más beneficioso para las mujeres una protección jurídica más fuerte al señorío propietario absoluto y esquema de propiedad privada romana, o por el contrario, conviene a la mayoría de las mujeres y a los movimientos feministas promover reformas en el derecho de propiedad dirigidas a obtener mayor protección de figuras como la posesión, el arrendamiento, la comunidad germánica y otros modelos propietarios como los fideicomisos de la tierra?
-No hay duda de que si las mujeres son las más pobres,[2] las más desiguales y forman parte de los grupos que consistentemente son discriminados, excluidos y sufren tanto la violencia institucionalizada como la del ámbito privado, habría que mirar las políticas que se implantan para ver de qué manera éstas refrendan y perpetúan su situación.
-Para las mujeres, como veremos, hace una diferencia acceder a la propiedad, convertirse en propietarias. La protección que se le brinda a los señores propietarios (nótese la masculinidad del término, que adrede no se corrige por tratarse en efecto de una concepción masculina de la propiedad) tiene repercusiones concretas y materiales sobre el modo de vida y la posibilidad de una mejor calidad de vida para las mujeres.[3]
-Ahora bien, lo cierto es que existe desigualdad en el acceso de las mujeres a la tenencia de la tierra, producida, según los estudios, por las normas jurídicas relativas al orden sucesoral o, por caso al régimen económico al interior del matrimonio, pero también debido a la selección y promoción de ciertas políticas para la distribución de tierras, o lo contrario, por la política de manos a fuera del Estado y, por ende, las dinámicas que dicta el libre mercado.[4]
Asimismo, habría que decir que el asunto del acceso a la propiedad no implica necesariamente, para muchas mujeres, una mejoría de la situación de subordinación social en que muchas veces se encuentran y esto es así porque, como vimos en el artículo citado, la protección propietaria ha probado estar disponible para propietarios con mayor poder adquisitivo y económico.
-En el caso puertorriqueño, el aumento en el acceso a títulos de propiedad no ha impedido que comunidades antes no propietarias –pero ahora con títulos de propiedad– sean desplazadas por las fuerzas del mercado, víctimas de la elitización de la ciudad que éstas producen y de un cambio de política que lleva al Estado a expropiar sus títulos. En uno y otro caso, para las mujeres será importante estar atentas a estos aspectos y a las políticas que se activan con implicaciones serias pero solapadas para ellas. (Caso de la enmienda a la Ley 232).
Preguntas como: ¿Qué significó la política que fundamentó la reforma agraria y la repartición de títulos y parcelas por parte del Estado, para las mujeres puertorriqueñas? ¿Qué significó para las mujeres que se implantara una política de protección propietaria individual, en lugar de una política social de acceso a la vivienda y de protección posesoria, en la década del 70? ¿Qué implicaciones tiene para las mujeres la eliminación de los mecanismos de participación ciudadana como medida para paliar el poder arbitrario de expropiación por parte de los municipios?
Lo cierto es que el andamiaje propietario, aún bajo el palio de la función social de la propiedad y al amparo de un Estado interventor y de bienestar, fue pensado en ese entonces en términos masculinos. Esto no vendría a cambiar sino hasta el 1976 con la reforma del Código Civil (en adelante CCPR), pero ésta solo iría dirigida a atender el asunto para las mujeres en el régimen matrimonial, y solo hasta cierto punto.
-Cualquier análisis sobre la filosofía política propietaria o la política jurídica respecto al derecho de propiedad tendría que reconocer y tomar en cuenta que a pesar de la modernidad vertiginosa que PR alcanzó, producto de su proceso de industrialización y de la implantación del proyecto Manos a la Obra, el tema de la pobreza estructural sigue vigente.[5]
-Es evidente, y así se reconoce, que el acceso a la propiedad privada es planteado como un tema medular en el desarrollo y las políticas que adopte un país en esta línea. En los EE. UU., y por ende en PR, el acceso a la vivienda ha estado vinculado al tema de la titularidad y se le ha dado prioridad a un imaginario donde vivienda es equivalente a tener el dominio o la propiedad de una casa o inmueble. Ahora bien, no empece a que el porcentaje de titularidad privada de viviendas ha aumentado, esto no ha sido óbice para que muchas comunidades pobres sean desplazadas por las fuerzas del mercado y la gran mayoría aún no pueda acceder al mercado de viviendas.
-En cuanto a las mujeres, un censo hecho por la Oficina de Comunidades Especiales[7] en el 2001 reveló que en PR existen aproximadamente 171,054 familias que viven en comunidades especiales y que no poseen títulos de propiedad.[8] El 35% de la población está constituido por menores de 19 años y el 17.7% por mayores de 60 años de edad. Es significativo además que el 38% de los hogares están encabezados por mujeres solas, 31% de las cuales son viudas.[9] Para el 2001, se identificaron 685 comunidades especiales, 147,980 personas en arrabales y 115,315 en invasiones.[10] En los arrabales la mayoría de las mujeres son jefas de familia o están solas y no son propietarias.[11] Más de la mitad de la población en éstos es femenina. La OCE llevó a cabo un Censo para producir el perfil socio-económico de cada una de las 686 comunidades.
La repartición de tierras y parcelas, sin duda, mejoró la situación de las mujeres, aunque todavía haría falta mucho más. ¿Dónde quedan en esta ecuación las mujeres y su situación de ya desventaja? En la actualidad, las políticas de no intervención junto a una concepción propietaria casi absoluta de señorío propietario, imperan como discurso y en la toma de decisiones institucional y administrativa, lo que tiene consecuencias negativas para las comunidades con menos recursos económicos que, aunque propietarias, se enfrentan a las medidas utilitaristas de revitalización que no toman en cuenta ni sus valores comunitarios ni culturales ni los elementos de injusticia que representa su desplazamiento de la ciudad. Las mujeres, como consecuencia, una vez más son desplazadas, en este caso, del ámbito público.
-De ahí la importancia para las mujeres de defender mecanismos como los que provee la Ley 232 para evitar las consecuencias desiguales en la implantación del poder de expropiación del Estado.
[1] Érika Fontánez Torres, La contingencia de las políticas propietarias: un examen de los supuestos de la teoría política propietaria en los contextos de justicia social y medioambientales puertorriqueños, en Seminario de Teoría Política y Constitucional 2008 (SELA ed., 2008). Véase una versión distinta de parte del artículo en Érika Fontánez Torres, La Propiedad en Puerto Rico: apuntes para el análisis de su contingencia y desarrollo en el Siglo XX, Revista del Foro Constitucional Iberoamericano (2006), disponible en
http://www.idpc.es/revista/index.php?option=com_content&task=view&id=282&Itemid=32
[2] Véase Esther Vicente, De la feminización de la pobreza a la feminización y democratización del poder, en Derecho y Pobreza (SELA ed., 2005).
[3] Como señala Esther Vicente, un estudio llevado a cabo en cinco países latinoamericanos documentó la desigualdad de las mujeres en la tenencia de la tierra. Esther Vicente, supra nota 17, en 8, citando a UN Millenium Project Task Force(2005).
[4] Id., en las págs. 8 - 9. Véáse, además, UNIFEM Fact Sheet, Briefing Sheet – Women's Right to Own Property, http://www.unifem.org/materials/fact_sheets.php?StoryID=304. Véase también, Women's Housing Rights Under the Spotlight at UN, http://www.cohre.org/view_page.php?page_id=431
[5] Puerto Rico obtuvo tasas de crecimiento económico de entre 9% y 11% entre los años cincuenta hasta los ochenta. Bernardo Kliksberg y Marcia Rivera, La Experiencia de Puerto Rico en la Lucha Contra la Pobreza: Estudio sobre el impacto del Proyecto de Comunidades Especiales 14, (2005).
[7] Las comunidades especiales son aquellas que están designadas como tal al amparo de la Ley para el Desarrollo Integral de las Comunidades Especiales de Puerto Rico de 1 de marzo de 2001, 21 LPRA § 962. Esta ley establece la política pública que regirá en estas comunidades, dirigida a facilitar medidas de autogestión y apoderamiento comunitario.
[8] Linda Colón, El Proyecto de la Oficina de Comunidades Especiales, Perfil de las Comunidades Especiales (en preparación). Agradezco a la doctora Linda Colón por la gentileza y confianza de compartir conmigo estos datos que formaran parte de una próxima publicación de su autoría.
[9] Linda Colón, Los rescates de terrenos y las políticas gubernamentales, Rev. Umbral (1987) http://umbral.uprrp.edu/files/Los%20rescates%20de%20terreno%20y%20las%20politicas%20gubernamentales.pdf
[10] Colón, supra nota 85, en la pág. 7.
[11] Id.
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